I SA/Wa 1137/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ISA/WA 1137/07 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Detaliczno-Hurtowej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. na mocy której, stwierdzono, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia [...] czerwca 1988r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem od dnia jej wydania upłynęło 10 lat – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2006r. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z [...] czerwca 1988 r. numer [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. – [...] uchylił punkt II decyzji z [...] listopada 1969 r. numer [...] Prezydium Rady Narodowej W. o przekazaniu w użytkowanie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni [...] i orzekł o ustaleniu opłaty rocznej, jaką będzie ponosić [...] Spółdzielnia [...] z tytułu użytkowania terenu położonego w W. przy ulicy [...], o powierzchni [...] m2 Przy czym decyzja z dnia [...] listopada 1969 r. Prezydium Rady Narodowej W. nie jest decyzją o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, ale decyzją o opłatach za użytkowanie gruntu położonego przy ulicy [...]. Tak więc w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. błędnie powołano, że jest to decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie. Właścicielem gruntu nieruchomości przy ul. [...] jest zgodnie z Księgą Wieczystą Kw. [...] Gmina W. [...]. Organ wskazał, że kolejnymi użytkownikami nieruchomości przy ulicy [...] byli: 1/ Przedsiębiorstwo Państwowe P.[...] - do dnia 31 grudnia 1972 r. , 2/ Przedsiębiorstwo Państwowe H.[...] - do dnia 1 lipca 1975 r., - na podstawie na podstawie uchwały nr [...] Prezydenta Rady Narodowej W. z [...] listopada 1972 r., 3/ [...] Przedsiębiorstwo w W. - do dnia 1 lipca 1976 r., na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z [...] czerwca 1975 r., 4/ [...] Spółdzielnia [...] z siedzibą przy ul [...] - do dnia 31 grudnia 1982 r. - na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1976 r. i zarządzenia nr [...] Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia [...] czerwca 1976r. 5/ [...] spółdzielnia [...] O. z siedzibą przy ul. [...] - do dnia 31 marca 1990 r. - na podstawie uchwał Zgromadzenia Przedstawicieli [...] z [...] grudnia 1982 r. i [...] czerwca 1983 r. oraz art. 111 ustawy prawo spółdzielcze, 6/ Spółdzielnia Detaliczno-Hurtowa [...]- aktualne użytkowanie na podstawie uchwały nr [...] .Zgromadzenia Przedstawicieli [...] z [...] marca 1990 r. i art. 111 ustawy prawo spółdzielcze. Uchwałą z dnia [...] grudnia 1982 r Nadzwyczajne Zgromadzenie Przedstawicieli [...] Spółdzielni [...] dokonało podziału [...] Spółdzielni [...] w W. na 14 samodzielnych spółdzielni, w tym wyodrębniono spółdzielnię [...] Spółdzielnię [...] O. Zawiadomieniem z dnia 10 maja 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1988r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1998 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie przepisu art.156 § 1 pkt.2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji z [...] czerwca 1988 roku numer [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 1999 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 1998 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2000 roku wydanym w sprawie sygnatura akt I SA 1202/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] maja 1999 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 1998 roku numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Naczelny Sad Administracyjny między innymi podniósł, że rozważenia wymaga kwestia czy decyzja z dnia [...] czerwca 1988 r nr [...] została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Mianowicie skierowana została do [...] Spółdzielni [...] a w tym czasie użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości było [...] Spółdzielnia [...] O. ( zgodnie z uchwałą z dnia [...] grudnia 1982 r ). Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że należy wyjaśnić czy był to jedynie błąd w nazwie, a nie w podmiocie, do którego decyzja została skierowana . W tym drugim przypadku należałoby rozważyć czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 kpa ,przy czym wtedy zastosowanie miałby przepis art. 156 § 2 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie przepisu art.156 § 1 pkt.4 k.p.a. w związku z art.156 § 2 k.p.a., nie stwierdziło nieważności decyzji z [...] czerwca 1988 r. nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...], bowiem od dnia wydania tej decyzji upłynęło 10 lat. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2002 nr. [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie Sygn. akt. I S.A./WA 832/04 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2002r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2002r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 107 § 1 kpa w związku z art. 158 § 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę wskazało, że adresatem decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...] była [...] Spółdzielni [...] z siedzibą przy ul. [...] w W. Natomiast decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1969 r. skierowana została do [...] Domu Towarowego [...] z siedzibą przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że na stronie pierwszej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. w wierszu: 11/12, 15 i 29 organ wyraźnie wskazuje jako podmiot, którego dotyczy to orzeczenie: [...] Spółdzielnię [...], a nie [...] Spółdzielnię [...] O. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego uprawnionym wnioskiem płynącym z powyższego jest stwierdzenie, że w świadomości organu administracji wydającego decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. [...] Spółdzielnia [...] była następcą prawnym adresata - strony, do której skierowana została decyzja z dnia [...] listopada 1969 r. tj [...] Domu Towarowego [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że treść decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r., tj zarówno sentencja jak i uzasadnienie pozwalają uznać, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. – [...] dysponował w dacie wydawania decyzji pełną wiedzą o zmianach w strukturze podmiotu - strony z dnia 25 listopada 1969 r., które nastąpiły na skutek uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Przedstawicieli [...] Spółdzielni [...] z dnia [...] grudnia 1982r., co tłumaczyłoby fakt skierowania decyzji do [...] Spółdzielni [...] ( błędna kolejność składników nazwy), a nie do [...] Spółdzielni Spożywców O. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznacza to, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. – [...] skierował decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1988r. do osoby prawnej, która nie była stroną, a zatem nie zachodzi sytuacja, że organ użył niepełnej nazwy podmiotu. Po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Detaliczno – Hurtowej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r.nr [...], utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2006r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. Kolegium podkreśliło, że trudno uznać prawdziwość domniemania, że w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1988r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. – [...] użył niepełnej nazwy przy określeniu adresata decyzji, a nawet gdyby tak było to decyzja została skierowana do podmiotu, który nie istniał w dacie jej wydania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Detaliczno – Hurtowa [...] w W. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nieruchomość, której dotyczy decyzja nr [...] była w użytkowaniu [...] Spółdzielni [...] z siedzibą przy ul. [...] od 1 lipca 1976r do dnia 31 grudnia 1982r; a następnie użytkownikiem nieruchomości od 1 stycznia 1983r. do 24 marca 1990r. była [...] Spółdzielnia Spożywców O. z siedzibą przy ul. [...] na podstawie sukcesji uniwersalnej wynikającej z art. 111 ustawy Prawo spółdzielcze. Skarżący podniósł, że jeżeli według uzasadnienia decyzji SKO z dnia [...] lipca 2006 r. organ administracji dysponował w dacie wydania decyzji tj w dniu [...] czerwca 1988 r."pełną wiedzą o zmianach w strukturze podmiotu strony decyzji z dnia [...] listopada 1969r", to nie mógł skierować decyzji do innego podmiotu niż ten, który w tej dacie ([...] czerwca 1988r) był faktycznym użytkownikiem nieruchomości, czyli [...] Spółdzielni [...] O. z siedzibą przy ul. [...]. Wskazał na okoliczność, że decyzja nr [...] została doręczona faktycznemu użytkownikowi nieruchomości i była wykonywana przez ponad 7 lat zarówno przez stronę jak i organ administracji. Skarżący podniósł, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. – [...] miał świadomość do której osoby prawnej kieruje swoją decyzję nr [...], zwłaszcza, że dotyczyła ona nieruchomości od której ten sam organ pobierał opłaty i podatki, a pod adresem wymienionym w decyzji nie było innego podmiotu o podobnej nazwie. Decyzja nr [...] nakładała obowiązek opłat za użytkowanie gruntu, jeżeli zatem taka decyzja została przez stronę przyjęta i była wykonywana pod nadzorem organu administracyjnego, to brak jest przesłanek do przyjmowania domniemania błędnego jej skierowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przy czym nie chodzi o omyłkę w oznaczeniu podmiotu, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną. W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest natomiast nieważna decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony. Użycie w decyzji niepełnej nazwy osoby nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga była uzasadniona. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ administracji państwowej nie wykonał wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylając decyzje wskazał, że organ administracji obowiązany był zbadać czy decyzja z dnia [...] czerwca 1988 r nr [...] została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Przedmiotowa decyzja skierowana została do [...] Spółdzielni [...], podczas, gdy w tym czasie użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości było [...] Spółdzielnia [...] O. Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że należy wyjaśnić czy był to jedynie błąd w nazwie, a nie w podmiocie, do którego decyzja została skierowana. Zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę wskazują, że organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania nadzorczego i tym samym nie wykazał w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] wydając decyzję w dniu [...] czerwca 1988 r. dysponował pełną wiedzą o zmianach w strukturze [...] Spółdzielni [...], a mianowicie o tym że Uchwałą z dnia [...] grudnia 1982 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Przedstawicieli [...] Spółdzielni [...] dokonało podziału [...] Spółdzielni [...] w W. na 14 samodzielnych spółdzielni, w tym wyodrębniono spółdzielnię [...] Spółdzielnię [...] O. Zdaniem organu wynika z tego wniosek, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] skierował decyzję nr [...] do podmiotu, który nie był stroną. Jak słusznie podnosi skarżący z założenia, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] wydając decyzję w dniu [...] czerwca 1988 r. dysponował pełną wiedzą o zmianach w strukturze [...] Spółdzielni [...], czyli wiedział, że od 1 stycznia 1983 r. użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości jest [...] Spółdzielnia [...] O. wynika, że nie mógł skierować decyzji do innego podmiotu niż ten który w tej dacie był faktycznym użytkownikiem nieruchomości czyli [...] Spółdzielni [...] O. z siedzibą przy ulicy [...]. Organ nie rozważył okoliczności podniesionej przez skarżącego, mianowicie, że decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1988r. skierowana została na adres siedziby [...] Spółdzielni [...] O. czyli na ulicę [...]. Jedynym podmiotem, który miał siedzibę pod wskazanym adresem była [...] Spółdzielnia [...] O. Decyzja została doręczona [...] Spółdzielnia [...] O. i była przez nią wykonywana. Siedzibą [...] Spółdzielni [...] była ulica [...]. Organ powinien zatem ponownie przeanalizować cały materiał dowodowy odnosząc się w szczególności do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznając sprawę za niewystarczająco wyjaśnioną - z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - orzekł jak w sentencji.