I SA/Wa 1148/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. ISA/WA 1148/07 UZASADNIENIE Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania w trybie art. 160 Kpa za szkodę powstałą w związku z wydaniem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...], którego nieważność stwierdzono w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i [...] stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan sprawy: Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom J. z O. K. i L. O. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...] o pow. [...] m2 i jednocześnie stwierdziło przejęcie na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie. T. K. jest jednym z następców prawnych J. z O. K. i L. O., byłych właścicieli opisanej powyżej nieruchomości [...]. Prawomocną decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. L.dz. [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. - w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], natomiast co do części nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] – stwierdził, że w/w orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Wydając tego rodzaju rozstrzygnięcie organ stanął na stanowisku, że Prezydium Rady Narodowej nie mogło pozostawić wniosku byłych właścicieli bez rozpoznania, gdyż termin zakreślony przepisami w/w dekretu miał charakter terminu prekluzyjnego, zaś zgodnie z przepisem art. 107 pkt 2 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. organy państwowe miały obowiązek rozpoznawania nieopłaconych wniosków obywateli, jeśli wniesienie podania stanowiło czynność dla której ustanowiono termin prekluzyjny. W dniu 30 listopada 1998 r. T. K. wystąpił z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w trybie przepisu art. 160 k.p.a. za szkodę powstałą w związku z wydaniem w/w orzeczenia administracyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił przyznania odszkodowania dokonując przy tym analizy stanu prawnego regulującego problem nieruchomości [...] na przestrzeni od 1945 r. do chwili obecnej i stwierdzając w konkluzji swoich rozważań, że wniosek o przyznanie odszkodowania nie był uzasadniony, gdyż uwzględnienie jego pozostawałoby w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji RP, gwarantującymi równość wszystkim wobec prawa. Odmawiając przyznania odszkodowania organ uznał, że szkoda jaką poniósł wnioskodawca została mu wyrządzona w związku z wejściem w życie przepisów wspomnianego dekretu i brakiem doń przepisów wykonawczych, a nie na skutek wydania przedmiotowego orzeczenia administracyjnego. Powództwo cywilne, które - w tego rodzaju sprawie zainteresowany, zgodnie z przepisem art. 160 § 5 k.p.a., mógł wnieść do sądu powszechnego nie zostało wniesione, natomiast wnioskiem z dnia 28 stycznia 2002 r. T. K. wystąpił o uchylenie w trybie przepisu art. 154 k.p.a. w/w decyzji o odmowie przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu swojego żądania wnioskodawca podnosił, że jest ono determinowane stanowiskiem Sądu Najwyższego prezentowanym w wyroku z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I CKN 117/00 (publ. Palestra 5-6/2001 ) zapadłym w analogicznej sprawie, w którym to orzeczeniu Sąd Najwyższy uznał istnienie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałą szkodą a decyzją wydaną w sprawie tzw. "gruntów [...]", której nieważność i wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono w trybie art. 156 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. o odmowie przyznania odszkodowania. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydaną w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. na skutek wniosku T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2002 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosząc o uchylenie powyższych decyzji w dalszym ciągu argumentował swoje stanowisko wspomnianym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2001 r. Sądu Najwyższego podnosząc, że działanie na zasadzie uznania administracyjnego w przypadku rozpoznawania sprawy w trybie przepisu art. 154 k.p.a. wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r. w sprawie I S.A. 2648/02 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 kpa przedmiotem oceny nie jest kwestia merytorycznego badania słuszności objętej wnioskiem decyzji ostatecznej a jedynie występowanie przesłanek takich jak interes społeczny lub słuszny interes strony i te okoliczności winny być w tym postępowaniu ocenione ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2000 r. III SAS 91/99 LEX nr 48002 ). Przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji jedynie motywów, dla których odmówiono skarżącemu przyznania odszkodowania tj. braku jednej z przesłanek warunkujących powstanie obowiązku odszkodowawczego ( brak związku przyczynowego ) nie stanowi - w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a. -wystarczającego uzasadnienia dla odmowy wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania w trybie art. 160 Kpa. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 kpa, aby decyzja ostateczna została uchylona lub zmieniona w tym trybie, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki - po pierwsze na podstawie decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa i po drugie wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż z chwilą wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. o odmowie przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa T. K. nabył prawo do wystąpienia z roszczeniem o przyznanie odszkodowania do sądu powszechnego. Zdaniem organu oznacza to, że nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek sformułowanych w tym przepisie tj warunek nie nabycia prawa przez stronę. Organ odnosząc się do przedstawionego przez stronę argumentu, który zdaniem skarżącego wskazuje na istnienie jego słusznego interesu i uzasadnia uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. tj. niesłuszne odmówienie przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa w związku z błędnym stwierdzeniem braku związku przyczynowego pomiędzy szkodą a wydaniem orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa, organ wskazał, że powyższy argument nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podniósł, że stanowisko skarżącego stanowi w istocie polemikę z argumentami przedstawionym w decyzji z dnia [...] lutego 1999 r., które skarżący mógł zaprezentować w postępowaniu sądowym. Organ wskazał, że przedstawione przez skarżącego argumenty nie potwierdzają ani istnienia słusznego interesu strony, ani interesu społecznego, których wystąpienie warunkuje uchyleniem decyzji w trybie art. 154 kpa. Zdaniem organu nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał słuszny, a zatem kwalifikowany, interes strony uzasadniający uchylenie decyzji, skoro w chwili złożenia wniosku przysługiwał skarżącemu zwykły środek zaskarżenia w formie powództwa do sądu powszechnego, jak również aby w interesie społecznym było uchylenie tego rozstrzygnięcia, a zatem wobec braku spełnienia przesłanek z art. 154 § l kpa orzeczono jak w sentencji. Po rozpatrzeniu wniosku T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że T. K. wskutek wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] nabył prawo do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego, z którego nie skorzystał. Wskazał, że biorąc pod uwagę trzyletni termin przedawnienia skarżący mógł wnieść pozew o odszkodowanie w trybie art. 160 kpa do sądu powszechnego do dnia 10 lutego 2002 r. Wniosek o zmianę decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r.o odmowie przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa skarżący złożył w dniu 28 stycznia 2002 r., a w tej dacie miał otwartą drogę do wniesienia powództwa o odszkodowanie w trybie art. 160 kpa do sądu powszechnego. Organ podniósł, że skarżący nie kwestionuje żadnych ustaleń prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. a jedynie wnosi o dopatrzenie się słusznego interesu strony. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. K. Wnosił o uchylenie zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu wskazał na uchybienie organu polegające na negowaniu związku przyczynowego pomiędzy uchyloną bezprawną decyzją administracyjną z 1951 r. a szkodą którą poniósł skarżący. Skarżący zwrócił uwagę, że nie miał przymusu wystąpienia o odszkodowanie w trybie art. 160 kpa do sądu powszechnego po otrzymaniu negatywnej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co zdaniem skarżącego wskazuje na niezasadność argumentu organu, który podnosił, że skarżący w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej w trybie art. 154 kpa, miał jeszcze otwartą drogę do wystąpienia z powództwem o odszkodowanie do sądu powszechnego. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził, aby została ona wydana z naruszeniem prawa. T. K. wnioskiem z dnia 28 stycznia 2002 r. wystąpił w trybie art. 154 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o uchylenie decyzji własnej z dnia [...] lutego 1999 r. o odmowie przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa. Skarżący w ten sposób uruchomił postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym - w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, z której nie wynikają prawa dla strony. Stosownie bowiem do treści art. 154 § 1 k.p.a. - decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wobec powyższego, zadaniem organu administracji państwowej było przeprowadzenie kontroli wydanej decyzji ostatecznej, tj. zbadanie czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny - a więc kwalifikowany - interes strony. Zarówno we wniosku z 28 lutego 2002 r., wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 26 sierpnia 2002 r., jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący sformułował generalny zarzut, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. jest dla niego krzywdząca oraz zarzut wskazujący na bezzasadne negowanie przez organ związku przyczynowego pomiędzy uchyloną bezprawną decyzją administracyjną z 1951 r. a szkodą którą poniósł skarżący. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji. Sąd zważył, iż organ uzasadniając odmowę wniosku w trybie art. 154 kpa ocenił czy występują przesłanki takie jak interes społeczny lub słuszny interes strony oraz zbadał czy miał miejsce brak nabycia praw z decyzji. Odnośnie braku nabycia praw z decyzji, Sąd nie podziela poglądu organu, wyrażonego w uzasadnieniu decyzji, iż strona nabyła prawo z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. o odmowie przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa. Należy mieć na względzie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. jest decyzją odmawiającą załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, a więc nie tworzy dla niej praw nabytych, gdyż z decyzji odmownej nie wynikają dla strony żadne korzyści, żadne przysporzenie w sferze prawnej. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. OSK 1188/04 przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Tryb dochodzenia odszkodowania został uregulowany w art. 160 kpa w ten sposób, że w postępowaniu jednoinstancyjnym orzeka organ administracyjny, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność albo niezgodność z prawem decyzji wadliwej. Decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony co do przyznanego odszkodowania legitymuje stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Wyczerpanie trybu administracyjnego otwiera dopuszczalność drogi sądowej, nie stanowi zaś nabycia praw z decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że organ zasadnie przyjął, że w sprawie niniejszej nie zachodzi interes społeczny ani słuszny interes strony. Samo określenie słuszny interes strony wskazuje, że chodzi o interes zgodny z prawem oraz z zasadami współżycia społecznego. Subiektywne poczucie przez stronę, że wydana przez organ decyzja jest dla niego krzywdząca nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 k.p.a., dążenia strony do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. W tym wypadku dążenie strony przejawia się w innej ocenie przez organ istnienia związku przyczynowego pomiędzy szkodą poniesioną przez byłych właścicieli nieruchomości [...], a decyzją odmawiająca prawa własności czasowej do gruntu. Strona nie wskazała przy tym na żadne inne okoliczności faktyczne i prawne, które stwarzałyby podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w myśl słusznego interesu strony w trybie powołanego wyżej przepisu. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do twierdzenia, że za uchyleniem decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 1999 r. przemawia interes społeczny. Sąd podziela stanowisko organu administracji, że skarżący nie wykazał, aby w interesie społecznym w rozumieniu art. 154 k.p.a. było uchylenie wskazanej wyżej decyzji. Interes społeczny w rozumieniu art. 154 k.p.a. nie może sprowadzać się do naruszania przepisów prawa - w sprawie niniejszej art. 160 kpa - skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Ponadto należy zauważyć, że art. 154 k.p.a., który jest przepisem o charakterze procesowym pozwalającym w wyjątkowych, określonych w nim sytuacjach uchylić decyzję ostateczną, nie może stanowić podstawy matrialnoprawnej do przyznania stronie w tym trybie odszkodowania, o co wnosił skarżący we wniosku z dnia 28 stycznia 2002 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Wydając zaskarżoną decyzję, Minister Budownictwa działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 k.p.a. nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a więc nie stanowi naruszenia prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.