I OSK 199/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA del. Ewa Dzbeńska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 598/07 w sprawie ze skargi Gminy Ryki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 598/07, po rozpoznaniu skargi Gminy Ryki, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło niedopuszczalność wniosku Burmistrza Ryk o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ryk z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o powierzchni [...] ha, o numerze ewidencyjnym [...], położonej w Rykach, przy ul. [...], stanowiącej własność Z. F. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że gmina Ryki nie ma interesu prawnego, który pozwalałby jej uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, nie ma bowiem przepisu prawa wskazującego na interes prawny gminy w uzyskaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, brak przymiotu strony Gminy Ryki w postępowaniu wynika z tego, że organ tej jednostki samorządu terytorialnego wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Gmina Ryki, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że ostateczna decyzja podziałowa nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o nabyciu prawa własności przez Gminę Ryki wydzielonych pod drogę działek w zakresie wskazanym w tej decyzji oraz, że nabycie przez Gminę Ryki ich własności z mocy prawa jest tylko następstwem tej decyzji. Zdaniem strony skarżącej zaskarżony akt narusza również przepisy prawa procesowego, tj. art. 10 § 1, art. 28, art. 127 § 3 w związku z art. 134 oraz art. 138 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Gmina Ryki nie jest stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ze względu na brak interesu prawnego. Gmina podkreśliła również, iż Kolegium wadliwie orzekło w tej sprawie w formie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej odrzucenie ze względu na niedopuszczalność skargi z powodu braku legitymacji skargowej Gminy Ryki lub ewentualnie o oddalenie tej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Oznacza to, iż jednostka samorządu terytorialnego – jako osoba prawna – może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy tej jednostki będą mogły bronić jej interesu prawnego w ramach uprawnień procesowych przysługujących stronie na podstawie przepisów k.p.a. W przypadku jednak, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wówczas organ ten będzie mógł "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114). Prawidłowe jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż Burmistrz Ryk, będący organem Gminy Ryki, nie był podmiotem uprawnionym do wniesienia na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Burmistrza Ryk z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Sąd uznał jednak za zasadny zarzut skarżącej, iż Kolegium wadliwie orzekło w tej sprawie w formie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ administracji zobowiązany był w tej sytuacji wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zapadło zatem z naruszeniem przepisów art. 134 i 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie ukształtowało się bowiem stanowisko, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdzając, iż Burmistrz Ryk nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W tej sytuacji stwierdzenie przez Kolegium niedopuszczalności wniosku Burmistrza Ryk o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ryk z dnia [...] marca 2006 r. stanowi naruszenie przepisów art.134 i art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, mimo iż stwierdzenie braku przymiotu strony obligowało organ odwoławczy do zakończenia sprawy decyzją administracyjną. Uzasadniało to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uznaniu, iż Gmina Ryki jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie organu odwoławczego w sprawie, w której jej organ wydał decyzję w pierwszej instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przesądziło o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonego postanowienia Kolegium, w sytuacji gdy skarga ta powinna zostać odrzucona; 2) naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy polegające na nieodrzuceniu skargi Gminy Ryki i jej merytorycznym rozpatrzeniu, podczas gdy powinna być ona odrzucona jako niedopuszczalna, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przesądziło o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonego postanowienia; 3) naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 powołanej ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na niezgodności uzasadnienia z sentencją wyroku oraz braku wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia rozstrzygnięcia w zakresie przyjęcia skargi do rozpatrzenia przez Sąd oraz nie odrzucenia jej zgodnie z wnioskiem Kolegium zawartym w odpowiedzi na skargę. Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie Gminie Ryki nie przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi na orzeczenie organu odwoławczego do sądu administracyjnego, z uwagi na to, że Burmistrz Ryk, będący organem gminy, wydając decyzję z dnia [...] marca 2006 r., rozstrzygał w pierwszej instancji o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej. W orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Legitymacja do złożenia środka zaskarżania oznacza prawo określonej osoby (podmiotu) biorącej udział w postępowaniu do wystąpienia z takim środkiem i stanowi formalną przesłankę zaskarżenia, a o jej istnieniu decydują przepisy proceduralne. Brak tej przesłanki prowadzi do odrzucenia środka zaskarżania. Z uwagi na brak legitymacji do złożenia środka zaskarżenia Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był odrzucić skargę Gminy Ryki. Uznanie przez Sąd, że Gmina Ryki jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie Kolegium naruszało przepis art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku odrzucenia skargi zaskarżone postanowienie Kolegium nie byłoby uchylone. Wyrok WSA w Lublinie został ponadto wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W ocenie Kolegium zaskarżony wyrok narusza dodatkowo przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd powinien przede wszystkim wyjaśnić w uzasadnieniu wyroku dlaczego skarga została przyjęta do rozpoznania, w szczególności, iż zgodnie z poglądem Kolegium uznał, że Gmina Ryki nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, który wskazał, że "Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (...) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo administracyjnym". Przytoczenie tezy tego orzeczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest sprzeczne z pkt I sentencji wyroku, w której Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, zamiast odrzucić skargę. Ponadto nieuzasadnienie wyroku w zakresie przyjęcia skargi Gminy Ryki do rozpatrzenia przez Sąd powoduje, iż z punktu widzenia organów administracji wyrok jest niezrozumiały i niespójny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej oparta została na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone we wskazany sposób zostały – zdaniem skarżącego kasacyjnie – art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzutów tych nie można uznać za usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił w zaskarżonym wyroku stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2007 r., zgodnie z którym Burmistrz Ryk nie posiada w rozpatrywanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ryk z dnia [...] marca 2006 r. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który pozwalałby mu uzyskać status strony w tym postępowaniu, odwołując się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do roli jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, m.in. w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 – ONSA 2003, nr 4, poz. 114). W sprzeczności z tym poglądem nie pozostaje rozpoznanie skargi Gminy Ryki na postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. i w wyniku uznania, że doszło do naruszenia – w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia, wyrok z dnia 15 listopada 2007 r. odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. adresowane zostało do Gminy Ryki reprezentowanej przez jej Burmistrza i jako adresat tego postanowienia, podlegającego co do zasady kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) mógł on żądać kontroli jego legalności. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak to podniesiono w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 organ odwoławczy (co odnosi się z mocy art. 127 § 3 k.p.a. również do organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, "Wokanda" 1999, nr 11, s. 35), a także w nauce prawa publicznego ukształtowane jest stanowisko, że w przypadku, gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skoro w sprawie występowała taka sytuacja, bowiem Gmina brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2007 r., którą twierdząc, że jest stroną postępowania nadzorczego zakwestionowała wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, to brak było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności tego wniosku na podstawie art. 134 k.p.a. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.