III SA/Lu 254/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy do czasu wykazania się wymaganymi kwalifikacjami oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 135 ust.1 pkt 1 lit. g i 138 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz.908 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie zatrzymania A.M. prawa jazdy za wykroczenia w ruchu drogowym (27 punktów) do czasu wykazania się wymaganymi kwalifikacjami w zakresie prawa jazdy kat. B, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że A.M. zatrzymano decyzją organu pierwszej instancji prawo jazdy za wykroczenia w ruchu drogowym z powodu uzyskania 27 punktów karnych w ciągu roku, tj. od dnia 28 października 2004 r. do dnia 30 sierpnia 2005 r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie zdrowia lub życia ludzkiego. W odwołaniu od powyższej decyzji A.M. podniosła, że na podstawie art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym starosta (prezydent miasta) nie podejmuje czynności z własnej inicjatywy, lecz działa po uprzednim dokonaniu czynności zatrzymania prawa jazdy za pokwitowaniem przez policjanta. Organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 8 i 10 k.p.a., a ponadto nie istnieje przesłanka do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż otrzymane punkty karne uległy zatarciu, więc odwołująca nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że zgodnie z art. 138 ust. 1 w związku z art.135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w razie przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z akt sprawy wynika, że A.M. w okresie od dnia 28 października 2004 r. do dnia 30 sierpnia 2005 r. czterokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego i za powyższe wykroczenia otrzymała w sumie 27 punktów. Według organu nie można zgodzić się z zarzutem odwołania, że na podstawie art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym starosta (prezydent miasta) nie podejmuje czynności z własnej inicjatywy, lecz działa po uprzednim dokonaniu czynności zatrzymania prawa jazdy za pokwitowaniem przez policjanta. Policjant jest uprawniony do zatrzymania prawa jazdy za pokwitowaniem w sytuacjach określonych w art. 135 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, w tym także gdy kierujący pojazdem przekroczył limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g powyższej ustawy). Działania policjanta objęte powyższym przepisem mają charakter faktyczny, polegający na fizycznym zatrzymaniu kontrolowanego prawa jazdy, z obowiązkiem wystawienia kierowcy stosownego pokwitowania. Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że po działaniach Policji o charakterze faktycznym powinny nastąpić działania właściwych organów państwa o charakterze prawnym. Z tego powodu Policja przekazuje prawo jazdy sądowi, prokuratorowi lub staroście, aby powyższe organy podjęły odpowiednie czynności prawne stosowanie do okoliczności stanowiących przyczynę zatrzymania prawa jazdy. Zgodnie z art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym to starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierowcę limitu 24 punktów. Do wydania decyzji na tej podstawie prawnej nie jest potrzebne fizyczne przekazanie organowi administracji prawa jazdy, gdyż wówczas nie byłoby możliwe w drodze czynności prawnej zatrzymanie prawa jazdy kierowcy, który w trakcie kontroli prowadzonej przez Policję stwierdziłby, że np. prawo jazdy zostało mu właśnie skradzione. Przepis art. 138 ust. 1 przyjmuje konstrukcję tzw. decyzji związanej, co oznacza, że starosta ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji powzięcia wiadomości o przekroczeniu przez kierowcę 24 punktów w ciągu roku. Zwrot zatrzymanego decyzją starosty prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania (art. 138 ust. 2 cytowanej ustawy). W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia, iż kierujący pojazdem przekroczył limit 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, obligatoryjne są: wydanie decyzji przez starostę o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 138 ust. 1 ustawy) oraz wydanie decyzji przez starostę na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym). Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. powinno zostać uzasadnione z powołaniem się na jedną z przyczyn zastosowania tej klauzuli dodatkowej aktu administracyjnego, a mianowicie szczególnie chronione przez ustawodawcę dobra wymienione w powyższym przepisie. W rozpatrywanym przypadku nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji należy uznać za prawidłowe, bowiem osoba, która przekroczyła ustawowo określony limit punktów karnych, stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia własnego, jak też innych użytkowników dróg publicznych. Na powyższą decyzję A.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908), polegające na wydaniu decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy, mimo nieziszczenia się warunku wynikającego z art. 135 ust. 1. pkt 1 i 136 ust. 1 ww. ustawy oraz przepisów postępowania, a w szczególności nieuwzględnienie naruszenia przez organ orzekający w I instancji art. 8, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. Skarżąca wskazała, że z wykładni językowej ww. przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że Policjant dokonuje jedynie czynności faktycznych polegających na zatrzymaniu dokumentu i przekazaniu go według właściwości sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście. Dopiero po zatrzymaniu prawa jazdy przez Policję i otrzymaniu tegoż dokumentu w trybie określonym art. 136 ww. ustawy, starosta (w tym przypadku Prezydent Miasta) wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Przepis art. 138 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym nie upoważnia przy tym starosty (Prezydenta Miasta) do działania z urzędu. Skarżąca zarzuca również naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., który nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiadomić stronę o jego wszczęciu, jeżeli nastąpiło ono z urzędu. Z kolei art. 10 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Organy naruszyły ten przepis, a także zasadę postępowania zgodnie z którą wyrażoną w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze kognicję sądu administracyjnego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawy prawne zatrzymania prawa jazdy określone zostały w art. 135 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.). W art. 135 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wymieniono przypadki, gdy policjant ma obowiązek zatrzymania prawa jazdy. Zatrzymuje je obligatoryjnie m.in. w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g cyt. ustawy). W przypadku zaistnienia tej samej przesłanki – również starosta ma obowiązek zatrzymania prawa jazdy – z tym że w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca kwestionuje uprawnienie starosty do zatrzymania prawa jazdy decyzją administracyjną na podstawie art. 138 ust. 1 cyt. ustawy w sytuacji, gdy nie zostanie to poprzedzone zatrzymaniem prawa jazdy przez policjanta na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g cyt. ustawy. Zdaniem skarżącej przepis art. 138 ust. 1 cyt. ustawy nie upoważnia starosty do działania z urzędu, dopiero faktyczne zatrzymanie prawa jazdy przez policjanta i przekazanie go według właściwości sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście upoważnia starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Tymczasem stwierdzić należy, że przepisy art. 135 § 1 pkt 1 lit. g i art. 138 ust. 1 cyt. ustawy stosowane są niezależnie od siebie, a starosta zobowiązany jest wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 135 § 1 pkt lit. g cyt. ustawy niezależnie od tego, czy policjant dokonał zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy. Dlatego w ocenie sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepis art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 § 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że jeśli starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) poweźmie wiadomość o tym, że kierujący pojazdem przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Nie ma na to wpływu okoliczność, czy policjant zatrzymał prawo jazdy tego kierującego w myśl art. art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym. Oznacza to, że w przypadku zatrzymywania prawa jazdy przez starostę kierującemu, który przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 138 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie jest podejmowana decyzja uznaniowa charakteryzująca się swobodą decyzyjną organu, lecz –jak słusznie podkreślił organ – tzw. decyzja związana, tj. taka, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać przewidzianą prawem decyzję. Podnieść należy również, że starosta nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na zweryfikowanie w oparciu o odpowiednie dokumenty źródłowe danych zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego będących podstawą przyznania kierowcy odpowiedniej liczy punktów. Powyższy pogląd potwierdza stanowisko prezentowane przez R.A. Stefańskiego w Komentarzu do ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym wskazuje, że ustawa ta przewiduje dwie formy zatrzymania prawa jazdy: zatrzymanie fizyczne, polegające na faktycznym odebraniu prawa jazdy oraz zatrzymanie prawne, sprowadzające się do wydania postanowienia lub decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Obie formy mają wprawdzie tę samą podstawę prawną, lecz różnią się tym, że uprawnionymi do zatrzymania prawnego są sąd, prokurator lub starosta, a zatrzymania fizycznego dokonuje policjant i w ograniczonym zakresie żołnierz Żandarmerii Wojskowej oraz inspektor Inspekcji Transportu Drogowego (Komentarz do art. 135, R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II, za: Lex OMEGA). Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego "zatarcia się" punktów karnych, jakie otrzymała skarżąca w okresie od 28 października 2004 r. do 30 sierpnia 2005 r., stwierdzić należy, że w świetle art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym punkty podlegają usunięciu po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem od tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Taka sytuacja nastąpiła w przypadku skarżącej, stąd punkty, jakie otrzymała we wskazanym powyżej okresie nie podlegały usunięciu po upływie 1 roku od dnia naruszenia. Naruszenie przez organ wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania dotyczących zapewnienia stronie udziału w postępowaniu – jakkolwiek stanowi uchybienie przepisom postępowania, to nie takie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ również przy restrykcyjnym zachowaniu tych obowiązków, wydana zostałaby decyzja administracyjna o zatrzymaniu skarżącej prawa jazdy, a organ odwoławczy utrzymałby ją w mocy. Podnieść należy również, że przed organem II instancji, stronie zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Z powyższych względów, nie znajdując w poddanej badaniom decyzji organu administracyjnego naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. .