II OSK 965/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 338/07 w sprawie ze skargi B. D. i J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. wydanym w sprawie II Sa/Gd 338/07 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. D. i J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2007 r. ([...]) W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano m.in., iż wydanym w I-ej instancji rozstrzygnięciem Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt Budowlany oraz udzielił A. D. pozwolenia na budowę murów oporowych na działce nr. [...] przy ulicy [...] w G.. Powyższe rozstrzygniecie zakwestionowali B. i J. D. zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 10 § 1 w zw z art. 73 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oraz 107 § 3 k.p.a.. Po rozpoznaniu odwołania małż. D. Wojewoda Pomorski wydał w dniu 6 marca 2007 r. decyzję mocą której utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I-ej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że wnioskowana inwestycja ma polegać na zmianie zagospodarowania działki nr. [...] w stosunku do już udzielonego pozwolenia na budowę (z dnia [...] listopada 2005 r.) w zakresie dostosowania nieruchomości do warunków terenowych poprzez zastosowanie murów oporowych co spowoduje likwidację zagrożenia spłynięcia istniejących skarp oraz zalewania działek sąsiednich wodami opadowymi. Wskazano także, że załączony przez inwestorów projekt budowlany został sporządzony przez osoby uprawnione zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto dopełniony został wymóg wynikający z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego, a zamierzona inwestycja nie pozostała w kolizji z warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ II instancji podkreślił również, ze projektowana budowa muru oporowego nie dotyczy budynku mieszkalnego i jego posadowienia, zaś zagadnienia związane z ewentualną samowolą budowlaną nie leżą w kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, albowiem organem właściwym do ich rozpatrzenia jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Poza tym skoro inwestor spełnił wymogi określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego to organ zobowiązany był zgodnie z wnioskiem inwestora do zatwierdzenia przedłożonego projektu i wydania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na powyższą decyzję zwrócił uwagę na to, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] października 2005 r. został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie (Spółdzielni Budownictwa jednorodzinnego ,,[...]") na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zgodnie z załączonym projektem budowlanym. W dniu [...] stycznia 2006 r. Prezydent Miasta Gdańska po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdził projekt zamienny powyższego budynku w zakresie dotyczącym jego fundamentowania. Pozostałe postanowienia decyzji z dnia [...] października 2005 r. pozostały bez zmian. Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z jej zmianami została ,,przeniesiona" ze Spółdzielni Mieszkaniowej na rzecz A. D.. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Powołując powyższe uregulowania prawidłowo ustalono, że zostały spełnione wymogi w nich przewidziane, czego konsekwencją był obowiązek organu udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowym stanie faktycznym stosując się do wymogów art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego inwestor złożył wniosek o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie wykonania muru oporowego i jednocześnie wymagane w przypadku takiego wniosku dokumenty. Jeśli organy administracji rozpoznając powyższy wniosek działały w zgodzie z obowiązującymi normami prawa to brak było podstaw do podważenia wydanych decyzji. W kwestii zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 10 § 1 w zw z art. 73 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 i 3 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oraz 107 § 3 k.p.a. WSA uznał, iż są one częściowo zasadne jednakże nie na tyle aby należało uchylić zaskarżoną decyzję. Niewątpliwie skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie i zgłosili swoje zastrzeżenia które nie zostały nieuwzględnione przez organ. Wprawdzie przed wydaniem decyzji w I-ej instancji organ nie wyznaczył stronom dodatkowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów jednakże nie miało to wpływu na ocenę zasadności skargi. W odwołaniu od decyzji I-ej instancji skarżący nie zgłosili bowiem takich zarzutów i okoliczności które mogły prowadzić do wydania przez organ I-ej instancji decyzji o innej treści. Zdaniem sądu skarżący mogliby kwestionować sposób zagospodarowania działki przez budowę muru oporowego jeżeli poprzez taką zabudowę inwestor naruszyłby obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Natomiast w sytuacji zgłoszenia przez skarżących nieprawidłowości w wykonywaniu prac budowlanych, czy też wykonywania ich bez pozwolenia na budowę lub sprzecznie z wydanym pozwoleniem organem właściwym jak to prawidłowo ustaliły organy administracji jest organ nadzoru budowlanego, Z tej przyczyny wniosek skarżących o zbadanie sposobu prowadzenia robót na działce nr. [...] został prawidłowo skierowany do organu nadzoru budowlanego. Ponieważ w przedmiotowej sprawie postępowanie toczyło się na podstawie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego organ winien jednak wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, a nie o jego uchyleniu w części dotyczącej budowy muru oporowego. Powyższe naruszenie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem ostatecznie inwestor uzyskał (zgodnie ze swoim wnioskiem) pozwolenie na zabezpieczenie skarpy poprzez budowę muru oporowego o co wnioskował. Wyrok Sądu I-ej instancji zaskarżyli w całości skargą kasacyjną B. D. i J. D. zarzucając mu: 1). naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 135 ppsa poprzez: a) zaniechanie przez sąd I-ej instancji pełnej kontroli zgodności z przepisami prawa procesowego oraz materialnego wszystkich decyzji wydanych w sprawie, b) zaniechanie przez sąd I-ej instancji kontroli decyzji organów I i II instancji z przepisami prawa procesowego i materialnego których uchybienia nie zarzucono w skardze, c) zaniechanie zastosowania przez sąd I-ej instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanych przez organy I i II instancji co stanowi podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wynikającą z art. 174 pkt. 2 ppsa.; 2). naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § pkt. 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi przez sąd I-ej instancji mimo, że decyzja Wojewody Pomorskiego wydana w II-ej instancji została wydana z naruszeniem: a) art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku pouczenia stron bezpośrednio przed wydaniem decyzji o prawie zapoznania się z aktami co stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, b) art. 10 § 1 in fine i § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie skutkiem czego uniemożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także utrwalenia w aktach sprawy w drodze adnotacji i w treści uzasadnienia decyzji przyczyn odstąpienia od powyższej zasady, co stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, c) art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji uznanie przez organ I instancji za udowodnione okoliczności stanu faktycznego podanych w uzasadnieniu decyzji mimo, że strony przed wydaniem decyzji nie miały możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w tym dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, d) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracji całości materiału dowodowego sprawy, e) art. 107 § 3 k.p.a. na skutek nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie przez sąd i-ej instancji nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co stanowi podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej wynikające z art. 174 pkt. 2 ppsa. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: 1) uchylenie wyroku sądu I-ej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, 2) zasądzenie od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi, albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutów naruszenia przepisów postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt. 2 ppsa) wskazać należy, że mogą one przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Mogą zatem przyjąć formę: 1. naruszenia prawa sensu stricto polegającego na przyjęciu istnienia lub nieistnienia przepisu prawa niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, 2. naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni jakiegoś przepisu postępowania, 3. naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu takiego przepisu. Skarga kasacyjna oparta na takiej podstawie może zostać uwzględniona jednak tylko wtedy kiedy zostanie wykazane, że uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż ocena zarzutów kasacyjnych sformułowanych w sprawie niniejszej przedstawia się następująco: Zarzut opisany w pkt. 1 ppkt a, b i c jest mało konkretny, a wręcz ogólnikowy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jakie decyzje wydane w sprawie nie zostały ocenione przez sąd I-ej instancji pod względem ich zgodności z przepisami prawa procesowego oraz materialnego . Zważywszy na treść pkt. 1b należy przypuszczać, iż nie są to decyzje wydane w I-ej i II-ej instancji, a jeśli tak to obowiązkiem skarżącego było precyzyjne wskazanie o jakie rozstrzygnięcia chodzi, a nadto jaki wpływ miały one na treść zaskarżonej do WSA decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-ej instancji. W zarzucie określonym w punkcie 1b należało z kolei wskazać z jakim konkretnie przepisem prawa materialnego i procesowego niezgodne są rozstrzygnięcia organów wydane w obu instancjach, a przez to wskazać, iż sąd I-ej instancji taką niezgodność zaakceptował oddalając wniesioną skargę. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje również tego (pkt. 1c) jakie środki winny być przez WSA zastosowane w celu usunięcia naruszenia prawa do jakiego zdaniem skarżącego doszło przy wydaniu decyzji organów obu instancji. Zarzuty o których wyżej mowa nie zostały doprecyzowane nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co czyni kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższym zakresie niemożliwą. Z kolei zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 73 k.p.a. został odniesiony do rozstrzygnięcia wydanego przez organ II-ej instancji (takim rozstrzygnięciem była bowiem decyzja z dnia 6 marca 2007 r.). W postępowaniu jakie toczyło się przed Wojewodą Pomorskim strony miały jednak zapewniony czynny udział, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W realiach przedmiotowej sprawy adresatem powyższego zarzutu mógł być co najwyżej organ I instancji, jako, że to w postępowaniu przed tym organem doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., albowiem nie wyznaczył on stronom dodatkowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Zwraca na to uwagę sąd I-ej instancji podkreślając jednak, że w jego ocenie uchybienie to nie miało wpływu na ocenę zasadność skargi. W związku z powyższym zarzut o którym mowa uznać trzeba za niezasadny jako, że WSA nie zaakceptował decyzji wydanej w II-ej instancji, która naruszałaby ww. przepis, albowiem naruszenie takie nie było następstwem działania bądź zaniechania tego organu. Podobnie rzecz się ma w przypadku zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 10§ 1 in fine i art. 10 § 3 k.p.a.. Także i on mógłby być co najwyżej udziałem organu I-ej instancji jako, że to Prezydent Miasta Gdańska, a nie Wojewoda Pomorski uniemożliwił wypowiedzenie się stronom co do zebranych w sprawie dowodów oraz zgłoszonych żądań. Kasacja mogła więc w tym stanie rzeczy zakwestionować aprobatę rozstrzygnięcia Wojewody przez sąd I-ej instancji w sytuacji kiedy tenże Wojewoda miał podstawy uzasadniające uchylenie decyzji Prezydenta. Za nieuzasadniony uznać należy również zarzut jakoby sąd I instancji zaakceptował naruszenie przez Wojewodę art. 81 k.p.a. przez jego niezastosowanie w postępowaniu przed tym organem albowiem organ II-ej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza materiał zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Swoje rozstrzygnięcie oparł na materiałach zebranych przez Prezydenta Miasta Gdańska poddając je analizie i ocenie. Decyzji organu I-ej instancji nie weryfikował zatem przy wykorzystaniu innych (nowych) dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł więc naruszyć art. 145 § pkt. 1 lit. c ppsa poprzez brak właściwej reakcji na naruszenie przez Wojewodę Pomorskiego art. 81 k.p.a., albowiem takowego tenże organ się nie dopuścił. Inaczej sytuacja wyglądałaby wtedy gdyby postępowanie o takim charakterze (z wykorzystaniem nowych dowodów) zostało w II-ej instancji przeprowadzone a organ (Wojewoda) uniemożliwił stronom wypowiedzenie się co do tychże dowodów. Wówczas niewątpliwie doszłoby do naruszenia przywołanego przepisu art. 81 k.p.a. przed tym organem (por. m.in. wyroki NSA wydane w sprawach: sygn. akt SA/Wr 2294/95 z dnia 25 kwietnia 1996 r. -LEX nr 26789, sygn. akt II SA 1095/00 z dnia 5 kwietnia 2001 r. -LEX nr. 53441, sygn. akt I SA 1227/01 z dnia 10 stycznia 2002 r. - LEX nr 109326). Wobec powyższego oczywistym jest, że nie można zarzucić WSA także i tego, że nie zakwestionował decyzji Wojewody mimo naruszenia przez niego art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. W sprawie nie zachodziła bowiem konieczność przeprowadzenia przed organem II-ej instancji postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie niż już przeprowadzone. Sugestie skarżących czynione w tej materii wiązały się z faktycznymi działaniami na gruncie podejmowanymi przez inwestora, a uznanymi przez skarżących za wadliwe bądź niezgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę ewentualnie z wykonywaniem ich bez takiego pozwolenia. To wszystko pozostawało jednak w gestii organu nadzoru budowlanego. W związku z tym wniosek skarżących o zbadanie sposobu prowadzenia robót na działce nr. 360/15 zasadnie skierowano do tego organu. Analiza uzasadnienia decyzji organu II-ej instancji nie pozwala na uznanie, iż nie spełniało ono wymogów wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a.. Wbrew temu co sugeruje kasacja odstąpienie od przeprowadzenia niektórych dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą wiązało się z tym, iż dotyczyły one sposobu i prawidłowości prowadzenia robót na działce inwestora, a zatem czegoś co mogłoby być badane i oceniane w ramach innego postępowania (postępowania przed organem nadzoru budowlanego). Poza tym skoro organ II-ej instancji nie uwzględnił odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska to logicznym jest , iż podzielił argumentację wskazaną w jej uzasadnieniu. Nie musiał wiec powtarzać jej w całości za organem I-ej instancji. Chybiony jest także ostatni zarzut a mianowicie zarzut naruszenia przez WSA art. 141 & 4 ppsa. Miałby on polegać na tym, że (zdaniem autora kasacji) tenże sąd sporządził nieprawidłowe uzasadnienie wyroku. Jego lektura przeczy jednak powyższej tezie. Nie jest ono ani lakoniczne ani ogólnikowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 141 § 4 ppsa. Sugerowanie natomiast, że sąd nie przedstawił w nim stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością jest zupełnym nieporozumieniem jako, że wojewódzkie sądy administracyjne w ramach uprawnień przewidzianych przepisami prawa nie dokonują ustaleń faktycznych, ani nie przedstawiają ich w uzasadnieniach rozstrzygnięć kończących postępowanie sądowoadministracyjne. Oceniają natomiast ustalenia faktyczne poczynione przez organy, oraz zasadność zastosowania, bądź niezastosowania określonych przepisów prawa. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 ppsa.