II GSK 560/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1080/07 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1080/07, wydanym w sprawie ze skargi B. Spółka z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: B. Sp. z o.o. z siedzibą w S., zwana dalej "skarżącą", zawarła ze Wspólnotą Mieszkaniową N. S., pl. Ż. [...], [...], [...] i al. W. [...], [...] [...], [...], zwaną dalej "wspólnotą", umowę najmu na umieszczenie reklam na rusztowaniach przylegających do budynków wspólnoty, na których wykonywano roboty dociepleniowe. Rusztowania były umieszczone w pasie drogowym, na zajęcie którego wspólnota uzyskała zezwolenie zarządcy drogi. Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nałożono na skarżącą karę pieniężną w kwocie 13.500 zł z tytułu zajęcia, bez zgody zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej al. W. w S. pod reklamę o powierzchni 450 m2, umieszczoną na rusztowaniu przy ścianie budynku administrowanym przez wspólnotę, za okres od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwanej dalej "u.d.p.", a także § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta S. z dnia 30 października 2000 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście S. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca, zaś w myśl ust. 1a zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W następstwie odwołania skarżącej, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko organu I instancji SKO podkreśliło ponadto, iż należy odróżnić sytuację zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim rusztowań i siatki zabezpieczającej od sytuacji zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia na tejże siatce reklamy o określonej treści, spełniającej wymogi przewidziane w art. 4 pkt 23 u.d.p. W świetle tego przepisu przez reklamę rozumie się nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W ocenie SKO nie podlega także uwzględnieniu zarzut skarżącej, że siatka, na której została umieszczona reklama, stanowi element zabezpieczający prace budowlane. Dowodem na pogląd przeciwny jest złożenie przez skarżącą wniosku o zajęcie pasa drogowego pod wspomnianą reklamę niezwłocznie od stwierdzenia przez organ zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W pierwszej kolejności wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jak podniosła stroną postępowania powinna być wspólnota, która zajęła pas drogowy, nie zaś skarżąca. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Według skarżącej umieszczenie nadruku na siatce zabezpieczającej rusztowanie nie spełnia wymogów reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., gdyż w świetle tego przepisu wymagane jest istnienie elementu konstrukcyjnego, zaś za taki nie może być uznana siatka zabezpieczająca rusztowanie. Zarzuciła dwukrotne pobieranie opłat przez zarządcę drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1080/07, oddalił skargę. Jak podkreślił Sąd I instancji podmiot zajmujący pas drogowy zobowiązany jest uzyskać zezwolenie na jego zajęcie i uiścić stosowne opłaty (art. 40 ust. 1, 2 i 3 u.d.p.). Obowiązek ten odnosi się także do umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Skarżąca swoje prawo do umieszczenia omawianego rysunku i napisu na siatce ochronnej zabezpieczającej rusztowanie wywodzi z umowy cywilnoprawnej zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową. Umowa ta nie ma jednakże wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uwzględniając wymiary rysunku i napisów umieszczonych na siatce ochronnej, miejsce, w którym znajdował się remontowany budynek zabezpieczony siatką ochronną nad chodnikiem wzdłuż jednej z głównych ulic centrum S., rysunek i napisy umieszczone na siatce ochronnej spełniają, jak przyjął Sąd I instancji, przesłanki reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy u.d.p. Z tych względów podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym, winien był uzyskać na to uprzednią zgodę zarządcy drogi. O taką zgodę skarżąca przedtem nie występowała. Dlatego zarządca drogi nie naruszył prawa, nakładając na skarżącą karę pieniężną decyzją, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Ponadto, według ustaleń Sądu I instancji, zajęcie pasa drogowego przez wspólnotę nastąpiło wyłącznie pod rusztowania, które wymagają zainstalowania stosownych zabezpieczeń ochronnych i oczywistym jest, że siatka ochronna spełnia takie cele. Siatka spełniająca wyłącznie wspomnianą funkcję stanowi niezbędny element rusztowania i fakt jej umieszczenia nie ma wpływu na wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego pod rusztowania. Za zajęcie pasa drogowego na te potrzeby wspólnota uiściła stosowną opłatę. Natomiast brak jest podstaw, aby kara pieniężna za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi obciążała wspólnotę. Kara taka obciąża bowiem podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Usytuowanie na siatce reklamy nie oznacza, zdaniem Sądu I instancji, aby z tego powodu omawiana siatka przestała pełnić równocześnie funkcję zabezpieczającą, tak dla pracowników wykonujących prace remontowe na rusztowaniu, jak i dla przechodniów korzystających z chodnika. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: art. 40 ust. 2 u.d.p., poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten pozwala pobierać dwukrotną opłatę w sytuacji, kiedy siatka zabezpieczająca jest jednocześnie nośnikiem reklamy, tj. za zajęcie pasa drogowego pod siatkę zabezpieczającą, jako element rusztowania i siatkę zabezpieczającą jako nośnik reklamy; art. 40 ust. 2 u.d.p., poprzez przyjęcie, że wspólnota jako inwestor prowadzący roboty budowlane w pasie drogowym, zajął pas drogowy wyłącznie pod rusztowanie, a nie także pod siatkę zabezpieczającą, podczas gdy z powszechnie obowiązujących przepisów i samego zezwolenia zarządcy drogi wyraźnie wynikał obowiązek zabezpieczenia robót i, jak stwierdził Sąd I instancji, siatka była elementem niezbędnym rusztowania, a więc wspólnota miała również zgodę na powieszenie w pasie drogowym siatki ochronnej; przepisu § 119 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. Nr 47, poz. 401); art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez przyjęcie, że stroną postępowania o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest skarżąca, podczas gdy pas drogowy pod rusztowanie i siatkę ochronną zajęła wspólnota i to ewentualnie wspólnota wykroczyła poza warunki zezwolenia, a nie skarżąca, która działała na jej zlecenie; art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania o zajęcie pasa pod siatkę zabezpieczającą z nadrukiem reklamowym jest skarżąca, podczas gdy siatkę zabezpieczającą z nadrukiem reklamowym skarżąca powiesiła na rusztowaniu wspólnoty, na jej zlecenie, w oparciu o posiadane przez wspólnotę zezwolenie zarządcy drogi na prowadzenie w pasie drogowym robót budowlanych; przepisu art. 6 k.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie doszło do dwukrotnego pobrania opłaty za zajęcie pasa drogowego pod rusztowanie i siatkę ochronną oraz odrębnej opłaty za samą siatkę ochronną, jeżeli zawiera ona nadruk reklamowy, pomimo, że ani powszechnie obowiązujące przepisy prawa, ani tym bardziej prawo miejscowe na terenie gminy miasta S., nie przewidują takiej możliwości, ani nie stanowią co się dzieje, jeżeli rzecz zajmująca pas drogowy spełnia dwie funkcje jednocześnie. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, na czym koncentruje się skarżąca, brak jest podstaw do pobierania przez zarządcę drogi dwóch opłat, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego na potrzeby usytuowania rusztowania oraz kary pieniężnej z tytułu zajęcia bez zgody zarządcy drogi pasa drogowego pod siatkę zabezpieczającą rusztowanie ze spornym nadrukiem. Ponadto, według skarżącej, w odniesieniu do żądanej przez zarządcę drogi kary pieniężnej, nie jest ona biernie legitymowana w postępowaniu o nałożenie tej kary. W postępowaniu tym winna uczestniczyć wspólnota. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności, o czym była już mowa, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu bezpodstawności pobrania przez zarządcę drogi dwóch opłat, jednej od wspólnoty, za umieszczenie rusztowania i drugiej od skarżącego, za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi w celu umieszczenia reklamy. Jednakże, co należy podkreślić, skarżąca nie ma interesu prawnego, aby kwestionować fakt pobrania przez zarządcę drogi od wspólnoty opłaty za zajęcie pasa drogowego pod rusztowanie. Skarżąca nie była bowiem stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S., na podstawie której zezwolono wspólnocie na zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia rusztowania i ustalono odpowiednie opłaty z tego tytułu. Toteż, niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej, która bazuje na fakcie dwukrotnego pobrania opłat przez zarządcę drogi, a konkretnie tej, która odnosi się do opłaty, jaką uiściła wspólnota za zajęcie pasa drogowego w celu ustawienia rusztowania. Z tego względu, niezasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 40 ust. 2 u.d.p. i art. 40 ust. 3 u.d.p. oraz art. 6 k.p.a. Natomiast skarżąca może powoływać okoliczności faktyczne i prawne oraz podnosić zarzuty jedynie z obszaru objętego jej własnym interesem prawnym, jako strony postępowania administracyjnego zakończonego nałożeniem na nią kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy, bez zgody zarządcy drogi. Umieszczona na siatce zabezpieczającej rusztowanie reklama, jak to trafnie ustalił Sąd I instancji, w pełni wyczerpuje przesłanki reklamy, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 23 ustawy u.d.p. Usytuowanie reklamy w pasie drogowym wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji, na co wyraźnie wskazuje przepis art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Przesłanki dla wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, m.in. na potrzeby umieszczenia reklamy, określa przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., w świetle którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych, na podstawie których nałożono na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa jaką skarżąca zawarła ze wspólnotą, wywodząc na tej podstawie, iż postępowanie o nałożenie kary pieniężnej winno się toczyć w stosunku do wspólnoty, nie zaś skarżącej. Innymi słowy, kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. Toteż, na okoliczność braku po stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego na potrzeby umieszczenia reklamy bez zezwolenia, na co powołuje się skarżąca, nieskuteczna jest umowa jaką skarżąca zawarła ze wspólnotą na wynajem rusztowania na potrzeby umieszczenia reklamy. Z tego względu, jak to już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie naruszył art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p., podzielając stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie stroną postępowania w sprawie nałożenia omawianej kary pieniężnej jest skarżąca. Niezasadny i zresztą trudny do zrozumienia jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 119 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r., tym bardziej, że nie wskazano, który z ustępów tego paragrafu został naruszony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.