II SA/Gd 542/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz ( spr.) Protokolant Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 18 maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 6 marca 2007 r., nr [...] , 2. orzeka, iż postanowienia uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej S. S. kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 7 lutego 2006 roku S. S. zgłosiła Staroście zamiar przystąpienia w dniu 1 maja 2006 roku do wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty drewnianej, na okres 120 dni, na terenie działki nr [...] położonej w H. przy ul. W. [...]. Starosta nie wniósł sprzeciwu od złożonego zgłoszenia w ustawowym terminie. Wiatę drewnianą wybudowano. Upomnieniem z dnia 17 stycznia 2007 roku, nr [...], Starosta, powołując się na art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 1991 roku, nr 36, poz. 161 ze zm.), wezwał S. S. do bezzwłocznego wykonania obowiązku "wynikającego z wygaśnięcia terminu lokalizacji przedmiotowego obiektu" z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Dniu 14 lutego 2007 roku Starosta wystawił tytuł wykonawczy o numerze [...], obejmując nim wykonanie przez S. S. "obowiązku usunięcia tymczasowego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w H. przy ul. W. w terminie do dnia 28 sierpnia 2006 roku (lokalizacja od 1 maja 2006 roku do 28 sierpnia 2006 roku – 120 dni)". Organ stwierdził, iż egzekwowany obowiązek wynika z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.). Przedmiotowy tytuł wykonawczy został doręczony S. S. dnia 23 lutego 2007 roku. W dniu 2 marca 2007 roku S. S. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej podnosząc, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie istnieje. W uzasadnieniu, wskazując na treść art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdziła, iż nie otrzymała żadnej decyzji ani postanowienia nakazującego jej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, na podstawie których mogłoby być prowadzone postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia 6 marca 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10, art. 20 § 1 pkt 2 oraz art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Starosta oddalił zarzuty wniesione przez S. S. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że dokonane przez inwestora – S. S. zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego obiektu budowlanego nałożyło na inwestora obowiązek rozbiórki tego obiektu po upływie terminu 120 dni od daty pobudowania obiektu, tj. od dnia 1 maja 2006 roku. Zdaniem organu, obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów prawa tj. z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, według których zgłoszenia wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż 120 dni od daty rozpoczęcia budowy obiektu określonego w zgłoszeniu. Organ wyjaśnił także, iż zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się nie tylko do obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji lub postanowień, ale również do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. S. wniosła o jego uchylenie, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: ▪ naruszenie przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na przyjęciu, iż obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie zgłoszenia wynika bezpośrednio z przepisów prawa; ▪ naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż bezpośrednio z ww. przepisów wynika obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu zażalenia stwierdziła, że "aby egzekucja mogła być prowadzona bezpośrednio z przepisów prawa, musi to wyraźnie wynikać z treści danego przepisu, który wskazuje, że dla pewnego obowiązku prowadzone jest postępowanie egzekucyjne właśnie na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Jako przykład takiego przepisu wskazała art. 43 ust. 4 nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 roku o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 roku, nr 120, poz. 787 ze zm.). W ocenie żalącej się konstrukcja przepisu mającego wprowadzać obowiązek egzekwowany wprost na podstawie tego przepisu, musi wyraźnie określać ten obowiązek oraz wskazywać, iż wykonanie tego obowiązku następuje w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Brak takiej klauzuli powoduje, że konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego, którego celem będzie wydanie decyzji lub postanowienia podlegającego następnie wykonaniu w trybie postępowania egzekucyjnego. Zdaniem żalącej się przepisy ustawy - Prawo budowlane, ani w art. 29, ani w art. 30, nie nakładają jasnych i czytelnych obowiązków, jak również nie przewidują, iż obowiązki te miałyby być egzekwowane w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji bez wydania odpowiedniego orzeczenia w tym względzie. Postanowieniem z dnia 18 maja 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18, art. 33 i art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż z przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wynika, że tymczasowe obiekty budowlane wybudowane na podstawie zgłoszenia podlegają rozbiórce lub przeniesieniu po upływie terminu wskazanego w zgłoszeniu. Obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego powstaje zatem z mocy prawa. Organ wyjaśnił także, iż skoro inwestor nie wykonał rozbiórki wiaty - organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po bezskutecznym upomnieniu zawierającym wezwanie do rozbiórki, wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy. W ocenie organu odwoławczego, do takiego postępowania upoważniał organ także przepis art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. W skardze na powyższe postanowienie S. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym postanowieniom zarzuciła naruszenie przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na przyjęciu, iż obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie zgłoszenia wynika bezpośrednio z przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżącą powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Wskazała ponadto na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1995 roku, wydane w sprawie o sygn. akt III SA 1101/94 (OSP 1996/6/106), z którego - zdaniem skarżącej - wynika, że jeżeli brak jest określenia w przepisach prawa jednoznacznego obowiązku, powinno być przeprowadzone stosowne postępowanie, które ma na celu wyjaśnienie sprawy i skonkretyzowanie tego obowiązku w odpowiednim orzeczeniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo, powołując się na stanowisko doktryny ("Prawo budowlane – komentarz" Z. Kostka, wyd. ODDK – Gdańsk 2004, str. 82), stwierdził, iż tymczasowy obiekt budowlany, postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, jednak nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem terminu określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Organ wskazał także na treść art. 30 ust. 6 pkt 3 powyższej ustawy stwierdzając, iż przepis ten wyklucza możliwość ponownego postawienia tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce przed upływem 120 dni od rozpoczęcia budowy, w miejscu, w którym taki obiekt już istnieje. Ma on zatem zapobiegać próbom omijania prawa przez wielokrotne zgłaszanie tymczasowego obiektu budowlanego bez rozebrania go lub przeniesienia przed upływem wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane terminu. W ocenie organu z wykładni ww. przepisów wynika, iż po upływie okresu określonego w zgłoszeniu skarżąca nie legitymowała się przyznanym wcześniej na czas określony uprawnieniem do posadowienia tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr [...] położonej w H. przy ul. W. [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przywoływanej w dalszej części uzasadnienia jako ustawa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm.) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m. in. nieistnienie egzekwowanego obowiązku. Art. 2 § 1 pkt 10 ustawy stanowi zaś, iż egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Z treści art. 3 § 1 ustawy wynika natomiast, iż egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków wskazanych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W niniejszej sprawie organy uznały, iż obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, zrealizowanego na podstawie zgłoszenia, wynika z przepisów prawa, tj. z art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. W ocenie Sądu stanowisko organów prezentowane w niniejszej sprawie jest błędne. Art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Z treści art. 30 ust. 1 pkt 1 wynika zaś, iż taka budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Żaden z ww. przepisów nie określa jednoznacznie obowiązku rozbiórki obiektu tymczasowego wybudowanego na podstawie zgłoszenia, co za tym idzie – taki obowiązek nie powstaje z mocy prawa. Z zacytowanych powyżej przepisów Prawa budowlanego, w ocenie Sądu, wynika jedynie, iż na podstawie zgłoszenia można wybudować tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jeżeli zatem tymczasowy obiekt budowlany jest użytkowany w miejscu ustawienia (montażu) po upływie terminu oznaczonego w zgłoszeniu, należy przyjąć, że w rzeczywistości nie został przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, a zatem jest samowolą budowlaną, gdyż w przypadku zamiaru budowy takiego obiektu na okres przekraczający 120 dni zgłoszenie nie wystarcza, trzeba uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Z przepisów tych nie wynika natomiast, jak słusznie podnosi skarżąca w piśmie z dnia 22 sierpnia 2007 roku, iż taka samowola podlega z mocy prawa przymusowej rozbiórce na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1995 roku (sygn. akt III SA 1101/94, OSP 1996/6/106), zgodnie z którym przewidziane w art. 3 ustawy wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy następuje wtedy, gdy przepis prawa określa jednoznacznie rodzaj i zakres tego obowiązku. Obowiązek rozbiórki obiektów tymczasowych - wynikający z przepisów prawa - przewidywała ustawa z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, która w art. 38 ust. 2 dopuszczała możliwość prowadzenia egzekucji bez przeprowadzenia uprzedniego postępowania o wydanie decyzji rozbiórkowej w przypadku obiektów tymczasowych. Również przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku przewidują możliwość oznaczenia w decyzji o pozwoleniu na budowę terminu rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b). Obowiązek rozbiórki takiego obiektu będzie można egzekwować w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bez potrzeby wydania decyzji określającej ten obowiązek, jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zawierającej termin rozbiórki, zgodnie z treścią art. 52 i 53 Prawa budowlanego. Art. 52 Prawa budowlanego stanowi bowiem, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z art. 53 wynika zaś, iż przepis art. 52 stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce w terminach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3. Należy w tym miejscu podkreślić, iż powyższe przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku dotyczą sytuacji, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę -określająca termin rozbiórki obiektu. Przepisy te nie zawierają natomiast analogicznej regulacji dotyczącej tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie zgłoszenia. Co za tym idzie, aby dokonać rozbiórki takiego obiektu, konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, która by taki obowiązek określała. Obowiązek ten bowiem nie wynika z przepisów prawa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 1988 roku (sygn. akt IV SA 644/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 62), na który powołał się organ w odpowiedzi na skargę, nie przeczy temu stanowisku, ponieważ w wyroku tym, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, wzniesionego na czas oznaczony, powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę, z mocy tego pozwolenia. Należy w tym miejscu wyjaśnić także, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że egzekucja obowiązku ujętego w wystawionym w niniejszej sprawie w dniu 14 lutego 2007 roku tytule wykonawczym mogłaby być prowadzona na podstawie wskazanego przez organ odwoławczy przepisu art. 93 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem odpowiedzialności karnej osoby, która wykonuje roboty budowlane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę bądź w zgłoszeniu budowy lub rozbiórki, bądź istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu. Mając powyższe na uwadze, a nadto uznając, iż w przypadku egzekucji obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa, w zakresie których organ nie wydaje decyzji, w postępowaniu prowadzonym wskutek wniesienia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego winny zostać wyjaśnione kwestie związane z istnieniem obowiązku będącego przedmiotem egzekucji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 grudnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 2467/05, Baza Orzeczeń LEX nr 189817), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydając kwestionowane postanowienia organy obu instancji naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały bowiem błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, przyjmując, iż z przepisów tych wynika obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie zgłoszenia i nie rozebranego lub nie przeniesionego w inne miejsce po terminie określonym w zgłoszeniu. Tym samym organy naruszyły art. 3 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ - nie uznając zasadności zarzutu skarżącej - zaakceptowały egzekucję administracyjną obowiązku, który nie istnieje, nie wynika bowiem ani z orzeczenia właściwego organu, ani z przepisu prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 6 marca 2007 roku. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (100zł) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów skarżącej dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego uwzględniając stanowisko Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia.