II OSK 396/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 390/07 w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. akt III SA/Gd 390/07 oddalił skargę R. J. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymeldowania. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji podał, że zostało ono wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. orzekł o wymeldowaniu R. J. z lokalu nr [...] położonego przy ulicy [...] w Gdańsku. W związku z tym, iż aktualne miejsce pobytu skarżącego nie było znane organ wystąpił o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2006 roku w sprawie sygn akt IV RNs725/06, Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe ustanowił przedstawiciela, któremu następnie doręczono decyzję o wymeldowaniu skarżącego. Następnie w dniu 14 czerwca 2007 roku R. J. odebrał kserokopię decyzji organu I instancji, a w dniu 26 czerwca 2007 roku jego pełnomocnik złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku, powołując się na art. 134 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst. jedn. Dz. U. Nr 139, poz. 993) Wojewoda Pomorski uznał, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 -dniowego terminu do jego złożenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że ustanowiony w sprawie przedstawiciel odebrał decyzję organu I instancji w dniu 12 lutego 2007 roku i nie wniósł od niej odwołania. Stąd też organ uznał, iż decyzja została doręczona prawidłowo i w lutym 2007 roku zaczął biec 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Od postanowienia Wojewody Pomorskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiódł pełnomocnik R. J.. W skardze zarzucono, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 34 § 1 kpa, art. 57 § 1 kpa , art. 129 § 2 i art. 134 kpa, które to naruszenia miały wpływ na treść zaskarżanego postanowienia. Skarżący wskazał, że otrzymał decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2007 roku o wymeldowaniu w dniu 14 czerwca 2007 roku i od tego dnia zaczął biec termin do wniesienia odwołania od decyzji. Skoro odwołanie wniesione zostało w dniu 26 czerwca 2007 roku za pośrednictwem Poczty, to znaczy, że wniesione zostało bez uchybienia terminu i skutecznie. Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi, powtarzając argumenty przedstawione w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest niezasadna. W motywach rozstrzygnięcia zauważył, że w toku postępowania administracyjnego skarżącemu ustanowiono przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe Wydział IV Rodzinny i Nieletnich w Gdańsku postanowieniem z dnia 20 grudnia 2006 roku ustanowił R. S. jako osobę upoważnioną do reprezentowania R. J., w tym także do odbierania w jego imieniu korespondencji. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami k.p.a. (art. 34 i art.48 § 1) dla osób nieznanych z miejsca pobytu, organ administracji albo sąd wyznacza przedstawiciela, a pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu doręcza się tym przedstawicielom. Instytucja przedstawicielstwa polega na tym, iż przedstawiciel dokonuje w imieniu reprezentowanego czynności prawnej, która o ile mieści się w granicach umocowania, czyli upoważnienia przedstawiciela do działania w imieniu reprezentowanego, wywołuje skutki prawne nie na rzecz przedstawiciela, lecz bezpośrednio na rzecz reprezentowanej przez niego osoby. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu polegające na przyjęciu, iż doręczenie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2007 roku o wymeldowaniu R. J. R. S. w dniu 12 lutego 2007 roku skutecznie otwarło bieg 14-dniowego terminu do wniesienia od tej decyzji odwołania, jest w pełni uzasadnione. W związku z tym, iż skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 26 czerwca 2007 roku i nie żądał przywrócenia terminu, Wojewoda Pomorski słusznie uznał, że wniesione ono zostało z uchybieniem terminu. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że podjęcie przez skarżącego kserokopii decyzji o wymeldowaniu w dniu 14 czerwca 2007 roku nie mogło mieć innego znaczenia prawnego niż to, że od tego dnia rozpoczął biec termin do podjęcia skutecznych prawnie kroków do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bądź - wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 §1 pkt. 4 kpa. Stwierdził również, że z akt sprawy wynika, że po wszczęciu postępowania o wymeldowanie, organ ewidencyjny poszukiwał skarżącego, co nie przyniosło rezultatów, a zebrane dowody wskazywały, że mimo zameldowania w lokalu nr [...] przy ul. Kościuszki 118a w Gdańsku-Wrzeszczu, skarżący w lokalu tym nie przebywa. R. J., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku w postaci art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że skoro skarżący osobiście odebrał decyzję o wymeldowaniu w dniu 14 czerwca 2007 r., to w świetle art. 129 § 2 k.p.a. od tego dnia powinien rozpocząć bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. W ocenie kasatora termin ten upłynął w dniu 28 czerwca 2007 r., a więc nadane w placówce pocztowej w dniu 26 czerwca odwołanie zostało wniesione w terminie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie jest słuszny pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym odebranie przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta Gdańska w dniu 14 czerwca 2007 r., nie miało innego znaczenia prawnego niż, to że od tego dnia rozpoczął bieg termin do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia terminu do wniesienia odwołanie, ewentualnie do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach : 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich przesłanek nieważności, stąd rozpatrywał ją w granicach skargi kasacyjnej. Błędne określenie podstaw skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie prawidłowości wykładni przepisów zastosowanych w postępowaniu przed Sądem I instancji, poza wspomnianymi wyżej przypadkami nieważności postępowania, które brane są pod uwagę z urzędu. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że w celu zapewnienia skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego ustawodawca w art. 175 p.p.s.a., wprowadził tzw. przymus adwokacki. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego (w niektórych kategoriach spraw również przez rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego) ma zapewnić stronie postępowania odpowiednią ochronę jej praw w postępowaniu kasacyjnym. Autor niniejszej skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu jedynie naruszenie przepisów postępowania, wskazując na art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Ostatnio wymieniony przepis odwołuje się do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego tylko i wyłącznie w odniesieniu do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli do przeprowadzania dowodów z dokumentów. Zatem skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a wymaga wskazania uchybień w zakresie postępowania dowodowego z dokumentu, którego nie przeprowadził wojewódzki sąd administracyjny, bądź przeprowadził je błędnie. Podkreślenia wymaga fakt, że wspomniane odesłanie nie ma charakteru ogólnego i nie odnosi się do całego rozdziału k. p. c. dotyczącego postępowania dowodowego, a jedynie do dowodu z dokumentu. W związku z tym niewłaściwe jest powoływanie art. 233 § 1 k. p. c., który stanowi ogólną zasadę swobodnej oceny dowodów i ma zastosowanie w postępowaniu cywilnym, a nie w sądowoadministracyjnym. Wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Wyjątek został określony w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jedynie w sytuacji zaistnienia przesłanek z tego przepisu sąd administracyjny może przeprowadzić postępowanie dowodowe. Odnosząc się jedynie na marginesie do zarzutu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczącego błędnego, zdaniem kasatora, ustalenia początku biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, NSA stwierdził, że jest on bezpodstawny. Sąd I instancji ustalił, że w związku z brakiem możliwości wskazania miejsca pobytu skarżącego, został ustanowiony przedstawiciel do doręczeń. Organ dokonał doręczenia decyzji temu przedstawicielowi. Ustalenia te nie zostały przez skarżącego podważone. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, polegające na przyjęciu, że doręczenie decyzji przedstawicielowi skarżącego było skuteczne. Wskazać należy, że zgodnie z art. 34 i 48 § 1 kpa pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu doręcza się ustanowionym przedstawicielom. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od momentu doręczenia decyzji przedstawicielowi. Natomiast późniejsze wydanie stronie postępowania kopii decyzji nie ma wpływu na bieg tego terminu. Okoliczność ta mogłaby mieć ewentualnie znaczenie, jak zauważył Sąd I instancji, w postępowaniu o przywrócenie terminu, bądź w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.