II GSK 498/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1551/07 w sprawie ze skargi "A. M. S." Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1551/07 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. o nr [...] i orzekł, że postanowienie to nie podlega wykonaniu, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę A. M. S. S.A. z siedzibą w P. (dalej zwana "A.") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. o nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. I Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 4 września 2006r. A. M. S. S.A. z siedzibą w P. wniosła o wydanie zezwolenia na posadowienie reklamy o powierzchni 34,22 m2 przy ul. H. w rej ul. R. na okres 18 miesięcy poczynając od 29 marca 2007 r. (termin poprzedniego zezwolenia z dnia [...] października 2005 r. upływał w dniu 28 marca 2007 r.). Decyzją z dnia [...] marca 2007r., nr [...], Prezydent [...] W. odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej zwane SKO) wniosła od tej decyzji "A.". Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], organ II instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie orzekł, co do istoty sprawy w ten sposób, że postanowił: a) udzielić A. zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego ul. H. w rej ul. R. w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2 w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do 5 lipca 2007 r.; b) ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 5 928,62 zł. Powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał przyczyny utrzymania w mocy odmowy zezwolenia na okres od 6 lipca 2007 r. oraz wyjaśnił, że długotrwałość postępowania przed organami obu instancji nie może wywoływać negatywnych skutków dla strony, której nośnik reklamowy we wnioskowanym miejscu już istnieje, dlatego też uchylono kwestionowaną decyzję w części obejmującej odmowę w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do 5 lipca 2007 r. i w tym zakresie udzielono zezwolenia i naliczono za nie opłatę jako iloczyn 99 dni, powierzchni 17,11 m2 oraz stawki 3,50 zł/m2. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] lipca 2007 r. Pismem z dnia 26 lipca 2007 r. pełnomocnik strony zwrócił się do organu o "korektę" decyzji SKO w punkcie dotyczącym wielkości powierzchni reklamowej oraz o ponowne ustalenie opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając z urzędu i powołując się na art. 113 § 1 k.p.a., postanowiło sprostować oczywistą omyłkę zaistniałą w decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2007 r. w ten sposób że: 1) skreślić na pierwszej stronie decyzji w punkcie pierwszym sentencji zapis pod literami a i b (przytoczono treść decyzji) i w tym miejscu wpisać: a) "udzielić A. zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego ul. H. w rej. ul. R. w celu umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 w okresie od dnia 29 marca 2007 r. do 5 lipca 2007 r." ; b) "ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 11 857,23 zł". 2) skreślić na stronie piątej decyzji zdanie: "z tej przyczyny zasadne było również wyliczenie wysokości opłaty w kwocie 5928,62 zł wynikającej z iloczynu 99 dni zajęcia pasa drogowego, powierzchni reklamowej 17,11 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,50 zł/m2 dziennie" i w tym miejscu wpisać: "z tej przyczyny zasadne było również wyliczenie wysokości opłaty w kwocie 11 857,23 zł wynikającej z iloczynu 99 dni zajęcia pasa drogowego, powierzchni reklamowej 34,22 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,50 zł/m2 dziennie". W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że zaistniała pomyłka powstała w związku z zastosowaniem techniki komputerowej przy przygotowywaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Organ podkreślił, że oczywista omyłka w postaci błędnie określonej powierzchni i sposobu wyliczenia opłaty powstała w sposób niezamierzony z przeniesienia do decyzji SKO danych z innego dokumentu zapisanego w komputerze. Zdaniem organu, z powyższych względów należało również sprostować uzasadnienie decyzji w zakresie odnoszącym się do opisanej omyłki. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 7 sierpnia 2007 r. Brak jest informacji, że przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone odrębnym zażaleniem. Skargę od decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2007 r., w brzmieniu sprzed sprostowania, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. "A.". Skarga została wniesiona pismem z dnia 3 sierpnia 2007 r., tj. przed doręczeniem "A." postanowienia o sprostowaniu decyzji. Decyzja została zaskarżona jedynie w części: 1) dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę o powierzchni 17,11 m2 w okresie od 29 marca 2007 r. do 5 lipca 2007 r. oraz 2) dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę o pow. 34,22 m2 w okresie od 6 lipca 2007 r. Skarga wpłynęła do WSA w W. 4 września 2007 r. wraz z aktami administracyjnymi zawierającymi postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] lipca 2007 r. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 listopada 2007 r. strony nie były obecne. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. WSA W. stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu, a w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako p.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu I instancji prostowane w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r. omyłki wykraczały poza granice błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, a zatem nie kwalifikowały się do sprostowania w trybie przewidzianym w art. 113 k.p.a. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził nieważność powołanego wyżej postanowienia SKO w W. z dnia [...] lipca 2007 r. Co do odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W zdaniu odrębnym jeden z członków składu orzekającego nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wskazał, że przedmiotem oceny mogła być tylko decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. wraz z postanowieniem prostującym. W ocenie zgłaszającego zdanie odrębne, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dlatego należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Konsekwencją wydania postanowienia o sprostowaniu decyzji poddanej kontroli sądu była konieczność uwzględnienia przez sąd podczas badania tej decyzji także zgodności z prawem dokonanego przez organ sprostowania, bez względu na to, czy postanowienie organu w tym przedmiocie było, czy nie było przedmiotem zaskarżenia do Sądu. Sprostowania dokonano z rażącym naruszeniem art. 113 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się jedynie do przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji i jako takich w niej wymienionych, lecz dotyczy także stanu prawnego sprawy wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa, co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 113 § 1 k.p.a., powinno to skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. II Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w części stwierdzającej nieważność postanowienia SKO w W. z dnia [...] lipca 2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Żądało uchylenia tego wyroku w zaskarżonej części oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi na postanowienie SKO w W. z dnia [...] lipca 2007 r. pomimo braku wniesienia przez stronę skargi na to postanowienie; 2) art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r. pomimo braku wyczerpania środków zaskarżenia, które służyły stronie w postępowaniu przed Kolegium; 3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie polegające na uznaniu, że postanowienie SKO w W. z dnia [...] lipca 2007 r. rażąco narusza art. 113 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO w W. stwierdziło, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji była decyzja SKO w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie postanowienie SKO w W. z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki. Sąd I instancji, działając z urzędu i nie dysponując w tym zakresie skargą strony, rozpoznał skargę na powyższe postanowienie, mimo że nie było ono przedmiotem zaskarżenia. W stosunku do postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r. skarżąca spółka nie wyczerpała przewidzianych prawem środków zaskarżenia, dlatego też postanowienie to nie mogło być przedmiotem merytorycznej oceny Sądu, mimo że wpływało na ostateczną treść decyzji będącej przedmiotem skargi. Skoro postanowienie Kolegium w sprawie sprostowania oczywistej omyłki nie było kwestionowane przez stronę w administracyjnym toku instancji i nie było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to funkcjonuje ono w obrocie i stanowi integralną część decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. niezależnie od tego, czy zostało wydane w sposób prawidłowy. Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia jego nieważności przy rozpatrywaniu skargi "A." na decyzję SKO, zatem wyrok w pkt 1 sentencji został wydany z naruszeniem art. 145 pkt 2 p.p.s.a. "A." nie wniosła skargi kasacyjnej od omawianego wyroku, ani nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, naruszone przez Sąd I instancji oraz określić na czym, zdaniem kasatora, naruszenie to polegało. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej, tj. naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Na wstępie przypomnieć raz jeszcze należy, że NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i tylko w granicach określonych przez kasatora bada zaskarżony wyrok. W sprawie niniejszej zaskarżony został tylko pkt 1 wyroku, dotyczący stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r., zatem tylko ta część wyroku podlega kontroli kasacyjnej. Jako punkt wyjścia rozważań należy wyjaśnić, że postanowienie o sprostowaniu decyzji, co do zasady jest zaskarżalne i może być przedmiotem kontroli instancyjnej i sądowej. Postanowienie o sprostowaniu decyzji, które nie zostało zaskarżone przez stronę w stosownych terminach, staje się ostateczne i nie jest już dopuszczalne samodzielne zaskarżenie go do sądu administracyjnego (z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia). Takie postanowienie, niezależnie od swej zgodności z prawem, funkcjonuje w obrocie jako element decyzji, którą prostuje. Postanowienie to może podlegać kontroli sądowej tylko wraz z decyzją, którą prostuje, gdyż wraz z upływem terminów do samodzielnego zaskarżenia traci swój samodzielny byt prawny i nie może być przedmiotem samodzielnej kontroli. Sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ocenia ją z uwzględnieniem dokonanego przez organ administracji sprostowania, bez względu na to, czy postanowienie organu w tym przedmiocie było, czy nie było przedmiotem zaskarżenia do Sądu (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt I SA 1429/92, ONSA 1994, nr 1, poz. 39). Wadliwość decyzji polegająca na przyznaniu stronie zbyt małego uprawnienia i nałożenie na stronę zbyt małego obowiązku nie może być korygowana w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie, że merytoryczny błąd rozstrzygnięcia nie może być prostowany jako oczywista omyłka pisarska (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 618/96, Lex 45648, z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt II SA 1662/99, Lex 47277), a zmiana merytorycznej treści decyzji poprzez sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej stanowi rażące naruszenie prawa. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej wskazać należy, że organ w trybie sprostowania decyzji dokonał zmiany treści decyzji poprzez przyznanie stronie zezwolenia na umieszczenie reklamy o powierzchni 34,22 m2 zamiast 17,11 m2 i nałożenie na stronę obowiązku zapłaty 11.857,23 zł zamiast 5.928,62 zł. Wobec niezaskarżenia przez stronę postanowienia “prostującego" z dnia [...] lipca 2007 r., mogło ono zostać objęte kontrolą sądową tylko jako element zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i mogło zostać wyeliminowane z obrotu tylko wraz z tą decyzją, nie podlegało natomiast samodzielnej kontroli, jako samodzielny akt prawny. W tym stanie rzeczy z jednej strony, uznać należy za nieuprawnione prowadzenie samodzielnego postępowania sądowego, co do ostatecznego (niezaskarżonego we właściwy sposób) postanowienia “prostującego", a z drugiej strony, na obecnym etapie postępowania, wobec zaskarżenia skargą kasacyjną tylko części wyroku dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia, nie jest już możliwe poddanie kontroli sądu kasacyjnego całej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. wraz z postanowieniem “prostującym". NSA uznał, że rozdzielenie materii objętej decyzją i odrębne rozstrzygnięcie o treści decyzji niepoprawionej oraz o nieważności postanowienia “prostującego" naruszało art. 145 pkt 2 p.p.s.a., bowiem w dacie wyrokowania w obrocie prawnym była już decyzja wraz ze sprostowaniem, stanowiąca jedno rozstrzygnięcie i samo postanowienie “prostujące" nie mogło być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia art. 145 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności samego postanowienia “prostującego" jest więc usprawiedliwiony. Wobec naruszającego prawo “rozwarstwienia" decyzji przez Sąd I instancji i odrębnego orzeczenia o decyzji niepoprawionej oraz o postanowieniu “prostującym", a także wobec ograniczenia zakresu działania Sądu kasacyjnego granicami kasacji, NSA uznał za zasadne uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. co do orzeczenia o samym postanowieniu “prostującym" i zakończenie postępowania przed Sądem I instancji, co do tego postanowienia. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony punkt 1 wyroku Sądu I instancji i umorzył w tym zakresie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (tj. co do samodzielnej kontroli postanowienia “prostującego"). NSA uznał za nieusprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie o postanowieniu “prostującym" bez wyczerpania środków zaskarżenia i bez wniesienia skargi na to postanowienie. Kontrola postanowienia “prostującego", mimo braku jego zaskarżenia w toku instancji i braku skargi sądowej była możliwa, jednak wyłącznie w toku kontroli sprostowanej nim decyzji. Błąd Sądu I instancji nie polegał więc na objęciu kontrolą postanowienia “prostującego", tylko na samodzielnym rozstrzygnięciu o tym postanowieniu. Zarzut nieuprawnionego rozstrzygnięcia o nieważności samego tylko postanowienia “prostującego" był zatem wystarczający do uchylenia tej części wyroku. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania od "A." na rzecz organu. Podejmując to rozstrzygnięcie NSA wziął pod uwagę, że wadliwości postępowania nie zostały w żaden sposób spowodowane przez "A.", a wynikały przede wszystkim z nieprawidłowych działań organu. ----------------------- 2