II SA/Rz 379/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Przedmiotem skargi P. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. W podstawie prawnej tej decyzji Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) w zw. z § 2, § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969, ze zm.) Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że [...].10.2006r. P. W. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku, uznając, iż szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą nie przekraczają 30 %, co stanowi negatywną przesłankę przyznania zasiłku. Organ podał przy tym, że faktyczna powierzchnia użytkowanych przez wnioskodawcę gruntów rolnych jest inna niż podana Gminnej Komisji - 22,33 ha i wynosi w sumie 37,45 ha – 13,11 ha z tytułu własności i 0,6 ha oraz 23,74 ha z tytułu umów dzierżawy. W takiej sytuacji wysokość strat wynosi 21,47 %, a więc poniżej 30 %. Od decyzji tej odwołał się P. W., podając, iż dzierżawi on wspólnie z M. P. areał 47 ha, z tym że on sam użytkuje jedynie 8,60 ha, na co złożył stosowne oświadczenie. Na taką też wielkość dzierżawionych gruntów pobiera dopłaty w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wielkość gruntów jakie odwołujący użytkuje wynosi więc 23,31 ha, a wobec tego straty stwierdzone przez Komisję wynoszą 34,48 %. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz na § 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., który uzależnia udzielenie pomocy od spełnienia dwóch wymogów – co najmniej jedna osoba w rodzinie musi być rolnikiem, a szkody w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym spowodowane suszą muszą wynosić średnio powyżej 30 %. W ocenie Kolegium odwołujący nie spełnia drugiego z warunków, bowiem szkody w jego gospodarstwie rolnym spowodowane suszą wynoszą 27,75%. § 2 pkt 2 i § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia określają jednoznacznie, że kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej. P. W. jest właścicielem gruntu o pow. 13,11 ha i dzierżawcą z tytułu jednej umowy dzierżawy – 0,60 ha i z tytułu drugiej, zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, wspólnie z M. P. – 47,47 ha. Umowa ta jest solidarna i nie wynika z niej, by skarżący miał użytkować jedynie 8,60 ha. Oświadczenie, które przedłożył odwołujący nie może zmieniać postanowień umowy, a ponadto dotyczy ono umowy z dnia [...].02.1998 r. Nr [...], a przedmiotowa umowa jest z dnia [...].04.1998 r. P. W. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Podkreślił, że straty w uprawach rolnych w jego gospodarstwie spowodowane suszą wynoszą ponad 30 % , co także potwierdziła Komisja do tego celu powołana. Nie zgadza się z ustaleniem przez organ wielkości gruntów ornych, jakie posiada. Według skarżącego z ustawy jasno wynika, że pod uwagę należy wziąć grunty, na których znajdują się uprawy rolnicze danego gospodarstwa, a nie całość powierzchni gospodarstwa objętego podatkiem, ponieważ w skład gruntów wchodzą też zabudowania. Pomoc, o jaką ubiega się skarżący jest jednym z kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do której skarżący składa też wnioski o dofinansowanie na taką samą powierzchnię i rodzaj upraw rolniczych. Jako nielogiczne ze strony organów skarżący wskazuje i to, że na sąsiadujących z jego gruntami innych rolników stwierdzono straty spowodowane suszą powyżej 30 % i przyznano im pomoc. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona nią decyzja dotyczy odmowy przyznania zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy. Możliwość przyznania takiego zasiłku przewiduje art. 40 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, natomiast warunki udzielenia pomocy rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą w 2006 r. określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa(Dz. U. Nr 16, poz. 82, ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. W przedmiotowej sprawie Gminna Komisja w S. po dokonaniu oceny i weryfikacji wniosku skarżącego stwierdziła w jego gospodarstwie wystąpienie szkód spowodowanych klęską żywiołową – suszą w lipcu 2006 r. Dla obliczenia wysokości szkód Komisja przyjęła powierzchnię użytkowanych gruntów rolnych – 22,33 ha, szacując straty w uprawach rolnych w 5 kategoriach, odpowiednio dla ich rodzaju - od 38 % do 30 %. Odmawiając przyznania zasiłku celowego organ I instancji przyjął, że faktyczna powierzchnia użytkowanych przez skarżącego gruntów rolnych jest większa niż podana Komisji i wynosi nie 22,33 ha, ale 37,45 ha. Na tę sumę składają się grunty będące własnością skarżącego- 13,11 ha oraz znajdujące się w jego posiadaniu z tytułu 2 umów dzierżawy – zawartej z T. F. na dzierżawę działki nr ewid. 211 w K. o pow. 0,6 ha oraz zawartej z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa na dzierżawę działek nr ewid. 100 i 170 w K. o pow. 47,47 ha wspólnie z M. P. Podnoszona w odwołaniu okoliczność, że skarżący P. W. użytkuje jedynie 8,6 ha z tytułu zawartej w dniu [...].04.1998 r. umowy dzierżawy od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a pozostała część – tj. 37,87 ha jest użytkowana przez drugiego ze współdzierżawców – M. P., nie została uwzględniona przez organ II instancji. Organ ten wskazuje, że brak jest podstaw do przyjęcia innej niż wynikająca z umowy dzierżawy powierzchni, albowiem oświadczenie, którego kserokopię dołączono do akt sprawy, nie mogło zmienić umowy dzierżawy, a ponadto z jego treści wynika, że dotyczy ono umowy z dnia [...].02.1998 r. Nr [...], a nie umowy z [...].04.1998 r. Według organu odwoławczego prawidłowo została ustalona wielkość gospodarstwa rolnego poprzez zsumowanie powierzchni wszystkich gruntów będących w posiadaniu skarżącego. Organ powołał się przy tym na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej. Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić, zwrócić bowiem należy uwagę, że ustawodawca związał jedną z przesłanek przyznania zasiłku z zaistnieniem szkody wynoszącej średnio powyżej 30 %, nie w gospodarstwie rolnym, ale w uprawach rolnych. Cytowany wcześniej przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. dla przyznania zasiłku wymaga łącznego spełnienia 3 warunków: - posiadania statusu rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, - prowadzenia gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, - zaistnienia szkody spowodowanej suszą, wynoszącej powyżej 30 %, w uprawach rolnych. Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne dla ustalenia czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym., a więc czy jest on właścicielem lub posiadaczem gruntów o łącznej powierzchni ponad 1 ha lub ha przeliczeniowy. Odrębną natomiast kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. Definicję upraw rolnych wypracował Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 14.04.1994 r., III CZP 46/94, OSNC 1994/10/191, przyjmując, że przez uprawy rolne należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi jako środka produkcji. Sąd Najwyższy orzekał co prawda na gruncie innych przepisów, m. in. ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt i prawie łowieckim (Dz. U. z 1973 r., Nr 33, poz. 197, ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 19, ze zm.), jednakże przyjęta definicja ma charakter uniwersalny, odwołujący się do potocznego rozumienia określenia "uprawy rolne", jako że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia w żadnym z aktów prawnych, i z tego względu przyjmowana jest powszechnie w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.01.2005 r., II CK 361/04, OSNC 2006/1/9). Zestawiając zatem podaną definicję upraw rolnych z cytowanym przepisem § 2 rozporządzenia stwierdzić wypadnie, że dla przyznania zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy w 2006 r., kluczowe znaczenie ma ustalenie łącznej powierzchni prowadzonych przez rolnika upraw rolnych i procentowe obliczenie wysokości strat poniesionych w tych uprawach. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zsumowało powierzchnię całego gospodarstwa skarżącego, tj. wszystkich posiadanych przez niego z różnych tytułów nieruchomości, przyjmując wbrew oświadczeniu skarżącego, że uprawia on całość areału, a ponadto samodzielnie dokonało oszacowania szkód, naruszając w ten sposób § 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia. W oparciu o nieokreślone kryterium Kolegium obliczyło wysokość szkód w uprawach rolnych skarżącego na 27,75 %, podczas gdy organ I instancji przyjmując do obliczeń tę samą wielkość gruntu – 37, 45 ha, procentową wartość szkody obliczył na 21, 47 %. Zgodnie z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Protokół ten nie jest zatem wyłącznie jednym z dowodów w sprawie, jak sugeruje się w odpowiedzi na skargę, ale ma znaczenie zasadnicze, a ustalenia Komisji są dla organu wiążące. W ocenie Sądu ograny orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego sprawy i dowolnie oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy. Pominięcie dowodu z oświadczenia skarżącego i M. P., wskazującego na sposób wykonywania umowy dzierżawy z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, stanowi o wymienionych naruszeniach. O ile rację ma organ twierdząc, że przedmiotowa umowa dzierżawy jest umową solidarną i wszystkie prawa i obowiązki z niej wynikające obaj dzierżawcy wykonują wspólnie, jak również, że oświadczenia poszczególnych stron umowy nie mogą zmieniać jej postanowień, to jednak wspomniane oświadczenie, pozwalające na ustalenie faktycznego sposobu wykonywania umowy dzierżawy ma w niniejszej sprawie walor dokumentu o kluczowym znaczeniu. Nie jest przy tym zasadne twierdzenie, że oświadczenie P. W. i M. P. nie dotyczy umowy dzierżawy zawartej przez nich z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu [...].04.1998 r. Co prawda mylnie wskazano w tym oświadczeniu datę i numer umowy (błędnie podając datę [...].02.1998 r. i Nr [...], które w umowie oznaczają datę i numer udzielenia pełnomocnictwa Dyrektorowi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w T.), jednak jego treść w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje na umowę z dnia [...].04.1998 r. dotyczącą dzierżawy działek nr 100 i 170 o pow. 47,47 ha. Słusznie podnosi skarżący, że skoro organ miał wątpliwości co do prawdziwości ww. oświadczenia, a tym samym co do wielkości uprawianych przez niego gruntów, mógł zwrócić się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wskazanie jaką powierzchnię upraw zadeklarowali w celu otrzymania dopłat z tej Agencji skarżący oraz M. P. Omówione wyżej uchybienia wskazują jednoznacznie na naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także na wydanie decyzji z naruszeniem prawa materialnego - § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., mającym wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym organ obliczy rzeczywistą powierzchnię uprawianych przez skarżącego gruntów, uwzględniając wskazania Sądu, a następnie ustali wysokość szkody spowodowanej suszą w uprawach rolnych skarżącego, posługując się w tym zakresie protokołem Komisji z dnia [...].08.2006 r., stosownie do § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. Mając na względzie podniesione wyżej okoliczności Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).