V SA/Wa 2247/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA Andrzej Kania, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z [...] listopada 2006r. (data wpływu do organu) Skarżący S.W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres od 01.2000r. do 09.2002r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł - ubezpieczenie zdrowotne za okres od 12.1999r. do 03.2004 r. w kwocie [...] wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł - Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 01.2000r. do 09.2002 r. w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, iż działalność gospodarczą zakończył w 2003 r. z powodu nieprzekazania mu należności wynikających z faktury za prowadzoną kampanię wyborczą, przez co poniósł stratę w wysokości [...] zł. Wskazał ponadto na problemy zdrowotne (obecnie przebywa na rencie inwalidzkiej pierwszej grupy) i podkreślił, iż nie widzi możliwości spłaty powstałych zaległości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] lutego 2007r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 01.2000r. do 12.2000r., od 07.2002r. do 09.2002r. w łącznej kwocie [...] zł ( w tym składek [...] zł), ubezpieczenie zdrowotne za okres od 07.2000r. do 03.2004r. w łącznej kwocie [...] zł ( w tym składek [...] zł), Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 07.2000r. do 12.2000r., 10.2001r., od 07.2002 do 09.2002r. w łącznej kwocie [...] zł ( w tym składek [...] zł). Jednocześnie organ orzekł, iż zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami art.30 u.s.u.s. brak jest możliwości umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne za okres od 01.2000r. do 09.2002r. w łącznej kwocie [...] zł ( w tym składek [...] zł). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, lub kiedy przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. W dalszej części uzasadnienia organ zwrócił uwagę, iż wnioskodawca poświadczył nieprawdę w kwestionariuszu majątkowym, wskazując, iż nie posiada nieruchomości ani wartościowych ruchomości. Z protokołu kontroli wynika natomiast, iż jest współwłaścicielem działki o pow. 1.500 ha. Ponadto wskazano, iż Skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących o niemożliwości podjęcia pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasu. W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, iż sytuacja wnioskodawcy jest niewątpliwie trudna, jednak prowadząc działalność gospodarczą na własny rachunek winien zdawać sobie sprawę z zobowiązań finansowych, jakie wiążą się z prowadzeniem firmy. Wyjaśniono także, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia zaległości z tytułu składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podniósł, iż przebywa na rencie inwalidzkiej pierwszej grupy, a nie drugiej, jak twierdzi organ. Wskazał na duże wydatki związane z leczeniem, z powodu których pozostała część renty nie wystarcza na utrzymanie. Pomagają mu żona i syn. Wyjaśnił, iż jest współwłaścicielem działki o pow. 1,5 ha, jednakże jest prawnie pozbawiony możliwości dysponowania częścią wspólną działki, z uwagi na wpis hipoteki na tej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powtórzył argumentację organu I instancji i wyjaśnił, że w przypadku Skarżącego istnieje szansa na zmianę sytuacji ekonomicznej w przyszłości, co pozwoli na uzyskanie zaległych należności składkowych. Z tego względu umorzenie uznano za zdecydowanie przedwczesne. Zdaniem organu odwoławczego prowadzona wobec Skarżącego egzekucja, posiadany majątek nieruchomy oraz odległy termin przedawnienia dochodzonych należności dają szansę na realizację zaległości ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący ponownie wskazał na problemy zdrowotne. Zarzucił nierzetelność przy ocenie sytuacji materialnej i brak odpowiedniej wiedzy w przedmiocie gospodarowania i obrotu nieruchomościami. Podkreślił, iż ustanowienie hipoteki na nieruchomości na rzecz Banku Rozwoju Eksportu jest zabezpieczeniem udzielonego kredytu, co stawia tę wierzytelność przed innymi wierzytelnościami, tj. Skarbu Państwa i ZUS. A zatem przedmiotowa nieruchomość nie może być źródłem spłaty zaległych składek. Skarżący podniósł ponadto, iż odmowę umorzenia zaległości wobec ZUS uważa za bezpodstawną i niezgodną z zasadami współżycia społecznego. Skarżący zwrócił także uwagę na niezgodną ze stanem faktycznym wymienioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji łączną kwotę należności i przyjęcie do analizy sytuacji materialnej kwoty czterokrotnie niższej niż rzeczywista. Do skargi załączono zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego, kserokopię zawiadomienia o wysokości potrącenia, kserokopię faktury za zakupione leki. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych oraz składek na określone fundusze została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tę kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2007 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Warto w tym miejscu podkreślić, iż jakkolwiek decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, to w żadnym razie nie jest to decyzja dowolna i dlatego musi być oparta na weryfikowalnych przesłankach, jak również należycie uzasadniona. Przechodząc zatem na grunt niniejszej sprawy i dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym świetle, Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co najmniej nie dał wyrazu wnikliwej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony w jej uzasadnieniu. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby - nie tyle dla Sądu ile dla wnioskodawcy - dlaczego uznano, że Jego wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. W tym miejscu powtórzyć należy za trafnym stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrażonym w wyroku 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06 - iż okoliczności sprawy (niniejsza sprawa ma taki sam przedmiot) winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Nie wystarczy zatem zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji sytuacji majątkowej Skarżącej oraz ogólne stwierdzenie, iż fakt prowadzenia egzekucji przez komornika sądowego oraz posiadanie majątku nieruchomego wyłączają przesłankę umorzenia należności składkowych określonych w art.28 ust.2 i 3 u.s.u.s., bowiem nie stwierdzono jeszcze ich całkowitej nieściągalności. Konieczna jest ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności, ze względu na które organ nie uznał wniosku strony. Innymi słowy rzecz ujmując, jeżeli organ - w ramach służącego mu uznania administracyjnego - stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać, jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego zapłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Należy podkreślić, iż nie jest realizacją powyższego obowiązku samo wskazanie, iż Skarżący posiada źródła dochodu bez porównania wysokości otrzymywanego wynagrodzenia z niezbędnymi kosztami utrzymania. Organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonej przez zobowiązanego kwestii, iż dochód z otrzymywanej renty inwalidzkiej niemal w całości pochłaniają wydatki na leczenie. Organ nie dokonał analizy sytuacji zdrowotnej Skarżącego, brak jest także wnikliwej analizy sytuacji materialnej. Hipoteka na rzecz Banku ustanowiona na nieruchomości, której współwłaścicielem jest Skarżący wyłącza możliwość swobodnego rozporządzania tą nieruchomością. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, iż bez dokonania analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem dochodów Skarżącego, sytuacji rodzinnej i zdrowotnej i porównania go z podstawowymi potrzebami jego i jego rodziny - potrzebami które dotyczą wszystkich sfer życia, a więc eksploatacji mieszkania , wydatków na żywność , leki, podstawowe dobra kultury, stwierdzenie organu, iż zapłacenie zaległych składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jest stwierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż Prezes Zakładu nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Wskazać także należy, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wyjaśnić rozbieżności, co do łącznej kwoty powstałych zaległości wobec ZUS. Skarżący wskazuje bowiem w skardze, iż rzeczywista kwota należności to [...] zł. Wyjaśnienia wymagają także rozbieżności dotyczące kwot należności i okresów, których dotyczą, wskazanych we wniosku o umorzenie oraz w decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek ZUS. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.