II OSK 1317/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 567/07 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce [...] w M. gmina K. oddala skargę kasacyjną II OSK 1317/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 567/07 po rozpoznaniu skargi Z. H. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia [...] marca 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce o nr [...]w M. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że o wszczęcie postępowania wystąpiła Z. H. podnosząc, iż na przedmiotowej działce są realizowane obiekty w warunkach samowoli budowlanej. Oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji wykazały, że inwestor prowadzi budowę na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2000 r., w związku z czym została wydana decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 ( 1 kpa. W odwołaniu od tej decyzji Z. H. podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydano z pominięciem udziału jej pełnomocnika i bez zapoznania go z zebranym materiałem dowodowym, podkreślając też, że budowa narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, w związku z czym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, iż nie ma podstaw do merytorycznego wypowiedzenia się w sprawie, skoro inwestor wykazał, że dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i realizuje ją zgodnie z tym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym, co przesądza o zastosowaniu art. 105 kpa, bowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe i właściwym orzeczeniem było umorzenie postępowania. Odwołująca się nie wykazała ponadto, że wydanie decyzji z pominięciem udziału jej pełnomocnika mogło mieć wpływ na wynik sprawy /por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt I FPS 6/04 /ONSA i WSA 205/4/66/. To strona podnosząc zarzut naruszenia art. 10 kpa ma obowiązek wykazać istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy /wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00/. Nie każde naruszenie prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z zarzutami dotyczącymi nieprawidłowości pozwolenia na budowę /niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego/ organ odwoławczy podkreślił, że jako organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do kontroli zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast odwołująca się uznając, że pozwolenie na budowę nie powinno być wydane, powinna dążyć do wzruszenia ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Z. H. podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące konieczności uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem przepisów nakazujących zapewnienie udziału strony w czynnościach podejmowanych przez organ oraz wzięcia pod uwagę jako samowoli budowlanej budowy realizowanej sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie jest zasadna, stwierdzając w uzasadnieniu, że samowola budowlana to stan polegający na realizacji budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast w niniejszej sprawie niesporne jest, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy prawidłowo zastosowano art. 105 ( 1 kpa nakazujący organowi administracji publicznej umorzyć postępowanie gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Nie występuje bowiem "sprawa samowoli budowlanej", skoro inwestor realizuje budowę na podstawie pozwolenia na budowę. Nie zaistniała też w ocenie Sądu przesłanka z art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem sama skarżąca poza lakonicznym stwierdzeniem, że decyzja została wydana bez możliwości zapoznania i wypowiedzenia się nie wykazała w żaden sposób, by jako strona została faktycznie pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień, jak też aby zarzucane uchybienie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Sąd na podstawie akt sprawy ustalił, że zarówno sama skarżąca jak i jej pełnomocnicy mieli zapewnioną możliwość czynnego uczestnictwa w postępowaniu np. podczas oględzin, których wynik posłużył do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. H. zastąpiona przez adwokata, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a/ art. 145 ( 1 pkt 1 b i c ppsa, w zw. z art. 10 kpa, na skutek oddalenia skargi pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana bez zapewnienia pełnomocnikowi skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc z istotnym naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, b/ art. 145 ( 1 pkt 1 b ppsa w zw. z art. 81 kpa w wyniku uznania, że organy obu instancji nie naruszyły prawa procesowego i wydały prawidłowe decyzje, podczas gdy w rzeczywistości decyzje te w sposób rażący naruszają podstawowe zasady dotyczące postępowania dowodowego poprzez oparcie ich na okolicznościach, które nie mogą zostać uznane za udowodnione wobec pozbawienia pełnomocnika skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do tych okoliczności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że ograniczenie udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem w szczególności spowodowało, że pełnomocnik strony nie wiedział, "że musi zgłosić swoje zastrzeżenia co do sprawy". Tym samym organ nie zapoznał się z zastrzeżeniami strony co do ustalenia samowoli budowlanej "/a zastrzeżenia te skarżący i jego pełnomocnicy niewątpliwie mają - co wynika chociażby z faktu wszczęcia przez niego postępowania odwoławczego/". Nie można więc wykluczyć, że decyzja byłaby inna, gdyby organ mógł przed wydaniem decyzji zapoznać się z zastrzeżeniami pełnomocnika strony. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że naruszenie art. 10 kpa jest uznawane za kwalifikowane i nie ma znaczenia, jaki jest jego wpływ na rozstrzygnięcie /por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 lipca 1999 t. IV SA 595/99, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r. III SA 979/98/. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli A. i W. R., zastępowani przez adwokata, wnosząc o oddalenie tej skargi podkreślając, że postępowanie toczy się od czterech lat przed organami administracji i sądem administracyjnym o czym Z. H. była na bieżąco informowana, a w konsekwencji miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Bezsporny stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do uznania samowoli budowlanej. Skarżąca nie wskazała, że brak zawiadomienia jednego z kilku jej pełnomocników o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa, dotycząca samowolnej w ocenie skarżącej budowy na terenie sąsiadującym z nieruchomością skarżącej, ma ścisły związek z tym, że mająca na tym terenie powstać obwodnica będzie realizowana m.in. na działkach stanowiących jej własność. W tym zakresie toczy się już postępowanie wywłaszczeniowe. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania /( 1/; przesłanki nieważności postępowania określa ( 2 ppsa. Nie dopatrując się zaistnienia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był zatem do dokonania oceny słuszności podniesionego w skardze kasacyjnej jednego tylko zarzutu, a to nieprawidłowej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji podnoszonej przez skarżącą kwestii ograniczenia jej praw procesowych w toku postępowania administracyjnego. Na poparcie tezy, że takie ograniczenie /naruszenie art. 10 ( 1 kpa/ powinno spowodować uwzględnienie skargi wniesionej do WSA, skarżąca powołała się na to, że takie poglądy były prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Otóż nie można zaprzeczyć, że w pewnym wcześniejszym okresie w sądownictwie administracyjnym pojawiły się orzeczenia, w których zajmowane było stanowisko, iż bez względu na wpływ występującego w postępowaniu administracyjnym ograniczenia możliwości udziału strony w postępowaniu, rozstrzygnięcie wydane z taką wadą procesową nie może się ostać. Następnie jednak utrwalił się pogląd, że nawet wówczas, gdy faktycznie strona doznała ograniczeń swych praw do udziału w postępowaniu administracyjnym, gwarantowanych Kodeksem postępowania administracyjnego /art. 10 ( 1 kpa/, czy też art. 200 ( 1 Ordynacji podatkowej/ do uchylenia orzeczenia może doprowadzić takie naruszenie przez organ przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt PPS 6/04 stwierdził, iż naruszenie w danej sprawie trybu określonego w art. 200 ( 1 Ordynacji podatkowej nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że jest podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia tylko wówczas, gdy wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07 wskazując, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej /najczęściej w sferze postępowania dowodowego/, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa - LEX nr 351055. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd, iż podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 ( 1 kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wnosząca skargę kasacyjną natomiast ograniczyła się tylko do podnoszenia, że została naruszona zasada określona w art. 10 ( 1 kpa, w żaden sposób nie odnosząc się do tego, czy mogła by powołać jakiekolwiek dowody na okoliczność, że błędnie w postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, iż dana inwestycja budowlana jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem, a więc w warunkach samowoli budowlanej. W tych warunkach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zachodzą podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej, orzekł na podstawie art. 184 ppsa. Ubocznie tylko wypada zauważyć, że słusznie tak organy administracji publicznej, jak i Sąd, przyjęły, iż skoro z inicjatywy wnoszącej skargę kasacyjną toczyło się postępowanie w przedmiocie sprawdzenia, czy zachodzi samowola budowlana, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z prawem, postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć na podstawie art. 105 ( 1 kpa. Rację także wypada przyznać stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż w sytuacji, gdy strona korzysta z więcej niż jednego pełnomocnika procesowego, powiadomienie o czynności podejmowanej w toku postępowania tylko jednego z pełnomocników wywołuje skutek dla strony i stanowi wypełnienie obowiązku organu z art. 10 ( 1 kpa, zaś brak zawiadomienia jednego z pełnomocników nie może być oceniony jako naruszenie tego przepisu. Wnosząca skargę kasacyjną ma natomiast możliwość obrony swojego interesu prawnego w innych postępowaniach, z której korzysta, jak to wynika z przebiegu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, kwestionując np. orzeczenia dotyczące wywłaszczenia jej nieruchomości.