VI SA/Wa 443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. M. i M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku A. i M. M. z dnia [...] października 2006 r. oraz wniosku B. P. z dnia [...] listopada 2006r, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zastępcy Dyrektora Oddziału w Ł. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2006 r., w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] jako łączonego usytuowanego na granicy z działką nr [...] w miejscowości O. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. Z. i K. G. dokonali podziału działki nr [...] na działki o nr [...] i o nr [...]. Działkę nr [...] darowali swojej córce A. i zięciowi M. M., natomiast działkę nr [...] wraz z domem i zjazdem przekazali swojej drugiej córce B. P. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Burmistrz Ł. ustalił dla A. i M. M., na ich wniosek złożony w dniu [...] lipca 2005 r., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do gospodarstwa położonego na działce o nr [...] w O. Stosownie do pkt. 2 ppkt 4 lit. a) tej decyzji - Ustalenia dotyczące obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej - planowany zjazd winien być wykonany jako zjazd indywidualny łączony i usytuowany na granicy z działką o nr [...]. W dniu [...] września 2006 r. M. M. wystąpił do zarządu drogi z wnioskiem o uzgodnienie lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Zastępcy Dyrektora Oddziału w Ł. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2006 r. M. M. zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] S. na działkę nr [...] jako łączonego, usytuowanego na granicy z działką nr [...]. Ponadto ustalił, że zjazd winien posiadać parametry zgodne z wymaganiami § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430- dalej jako rozporządzenie MTiGM). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na działce nr [...] planowana jest budowa budynku mieszkalnego. Droga krajowa nr [...], w sąsiedztwie której położona jest działka nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem nr 17 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych - do dróg głównych ruchu przyśpieszonego klasy GP. Działkę nr [...] wyodrębniono w wyniku podziału działki nr [...] obsługiwanej jednym zjazdem z drogi krajowej Nr [...] co spowodowało utratę dotychczasowego sposobu dojazdu. Mając na względzie obowiązujące przepisy rozporządzenia MTiGM dopuszczające stosowanie zjazdów z dróg klasy GP tylko w sytuacjach wyjątkowych organ zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego łączonego usytuowanego na granicy z działką nr [...] co umożliwi obsługę obu działek nr [...] i nr [...]. Zdaniem organu taki sposób komunikacji pozwoli na ograniczenie liczby zjazdów bezpośrednich z drogi krajowej powodujących zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze. Ponadto organ wskazał, że wydane zezwolenie jest zgodne z decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] listopada 2005 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do gospodarstwa na działce o nr [...]. Decyzję tę zaskarżyli A. i M. M. oraz B. P., składając odrębne wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący A. i M. M. wnieśli o wydanie zezwolenia na zjazd indywidualny tylko na działkę nr [...] z uwagi na konflikt z właścicielką działki nr [...] B. P. Z kolei B. P. w swoim wniosku podniosła, iż wykonanie zjazdu według otrzymanej decyzji może utrudniać w przyszłości swobodny ruch pojazdów o dużych gabarytach. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wydania zezwolenia kierując się tym, iż strony postępowania nie wyrażają zgody na wspólny zjazd zlokalizowany na granicy przedmiotowych działek. Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku drogi zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, a na drodze tej klasy stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ponadto, jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy działki nr [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość, do której zapewniony był dojazd z drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd indywidualny. Zdaniem organu, dokonując podziału między swoje dzieci rodzice winni przeprowadzić ten podział w taki sposób, który gwarantowałby dojazd do nowo wydzielonych działek na dotychczasowych zasadach, bez konieczności lokalizowania na analizowanym odcinku drogi dodatkowego zjazdu. Organ powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie zawarty w wyroku dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01, zgodnie z którym brak rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek "nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego". Organu stwierdził, że uwzględnienie żądania skarżących, tj. wybudowanie drugiego niezależnego zjazdu obok istniejącego, na krótkim odcinku drogi stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu oraz naruszenie wskazanych w decyzji przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, niepubl, stwierdzający, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym). W opinii organu każdy zjazd stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. W analizowanej sprawie na przedmiotowym odcinku drogi występuje bardzo duże natężenie ruchu przekraczające 13800 pojazdów. W konsekwencji organ rozpoznając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 139 k.p.a., zatem organ nie był związany zasadą zakazu reformationis in peius. Ewentualnie w rozpoznawanej sprawie istnieje możliwość przeniesienia istniejącego zjazdu indywidualnego na granicę działek nr [...] i [...] tylko w przypadku złożenia zgodnego wniosku w tej sprawie przez wszystkich współwłaścicieli ww. działek. Organ zaznaczył, iż prowadzenie na działce działalności gospodarczej wymagałoby przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na publiczny, zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM. Od powyższej decyzji A. i M. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnieśli, że jest ona bardzo krzywdząca, gdyż pozbawiła jakiegokolwiek możliwości dojazdu do posesji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzupełniając swoje argumenty wskazał, że zgodnie z § 79 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MTiGM szerokość zjazdu nie może być większa, niż szerokość jezdni na drodze. Wybudowanie jednak zjazdu tej szerokości na granicy działek zapewni dojazd do obu nieruchomości normatywnym zjazdem do każdej z nich szerokości 3,5 m, przy czym tej szerokości zjazd zapewni również wjazd pojazdom wywożącym nieczystości. Podkreślił, iż zjazdu na działkę nr [...] nie można przesunąć w stronę działki nr [...], jak sugeruje skarżąca B. P., ponieważ powyższa działka jest bardzo wąska i odległość między zjazdem wykonanym na tę działkę, a planowanym przez skarżących byłaby również niewielka. Dlatego też słuszny interes strony może zostać zabezpieczony poprzez przesunięcie na granicę działek istniejącego zjazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Należy podkreślić, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) stanowi podstawę prawną wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi. Wyrażenie zgody bądź jej odmowy następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zostało zresztą, potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.) "decyzja wydawana na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd". To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Droga krajowa nr [...] ([...]), przy której miałby być usytuowany zjazd należy do dróg klasy GP, tak więc zjazd na nią może być wykonany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko wtedy, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości, brak jest także możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika aby skarżący, będący właścicielami działki o nr [...] mieli inną możliwość dojazdu. Przy podziale działki nr [...] nie ustanowiono bowiem żadnej służebności, zaś istniejący zjazd pozostał przy działce nr [...] należącej do B. P., która również zakwestionowała rozwiązanie przyjęte w decyzji z dnia [...] października 2006 r. ustanawiające zjazd łączony usytuowany na granicy z jej działką nr [...]. Zauważyć należy, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzje i odmawiając wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu łączonego, a więc orzekając odmiennie niż organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego ani też nie przeprowadził żadnego dowodu. Tymczasem obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do istotnych okoliczność i zebrania całego materiału dowodowego spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy świadczyła o pewnej nieporadności skarżących, zatem organ odwoławczy powinien mieć na względzie przepis art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności faktyczne Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Oprócz przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. organ uchybił także przepisowi art. 139 k.p.a. bezpodstawnie uznając, iż decyzja z dnia [...] października 2006 r. rażąco narusza prawo, zatem organ nie był związany zasadą zakazu reformationis in peius. Wbrew twierdzeniom organu zakaz reformationis in peius działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się. W sytuacji wielości stron postępowania administracyjnego oznacza to, że jeżeli jakakolwiek ze stron nie odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, to nie może skutecznie powołać się na przepis art. 139. W sytuacji gdy odwołanie złożyły wszystkie strony i żądania wszystkich odwołań są zbieżne, to zakaz ten będzie dotyczył w równym stopniu wszystkich stron. W sytuacji zaś, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, to zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) - Komentarz do art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły strony o sprzecznych interesach – A. i M. M. oraz uczestniczka B. P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. organ podzielił stanowisko uczestniczki postępowania B. P. orzekając na jej korzyść o odmowie wyrażenia zgody na ustanowienie zjazdu. Jednocześnie ta decyzja była niekorzystna dla skarżących pozbawiając ich jakiejkolwiek możliwości dojazdu do działki nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie trzeba też mieć na uwadze przepis art. 140 kodeksu cywilnego, który przewiduje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, czyli prawo własności nie ma charakteru absolutnie nieograniczonego. Wyżej wskazano, że inne ustawy, w tym ustawa o drogach publicznych takie ograniczenia ustanawiają. Przede wszystkim przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia ustanowienia zjazdu od zgody wszystkich właścicieli i użytkowników nieruchomości przyległych do drogi lecz wymaga jedynie zezwolenia zarządcy drogi. Organ będzie musiał też wyjaśnić, czy wybudowanie zjazdu łączonego, tak jak to przewidziano w decyzji I instancji, nie jest rzeczywiście rozwiązaniem bardziej korzystnym zarówno z punktu widzenia interesów stron, jak też bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której skarżący są całkowicie pozbawieni dojazdu na nieruchomość stanowiącą ich własność. Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlegają wykonaniu.