VII SA/Wa 1556/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej W. na podstawie art. 26 ust 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej /Dz.U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm./ oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "kpa"/ – nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W., wykonanie w ww. budynku w ustalonym terminie niżej wymienionych obowiązków: 1) zabezpieczenie urządzeniami zapobiegającymi zadymieniu lub służącymi do usuwania dymu klatek schodowych stanowiących pionowe drogi ewakuacji w budynku na podstawie § 12 ust 2 i § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; 2) zapewnienie właściwej szerokości użytkowej spoczników klatek schodowych nr 1,2,4 i 5 - wynoszącej co najmniej 1,5 m na podstawie § 12 ust 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; 3) zapewnienie właściwej szerokości użytkowej biegu klatki schodowej nr 2 wynoszącej co najmniej 1,2 m na podstawie § 12 ust 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; 4) usunięcie lub dostosowanie do wymagań przepisów techniczno – budowlanych drewnianej okładziny ścian zastosowanej na wymienionych klatkach schodowych na materiał co najmniej trudno zapalny na podstawie § 12 ust 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że podczas czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w budynku mieszkalno – usługowym przy ul. [...] w W. stwierdzono, że: - klatki schodowe służące celom ewakuacji nie są zabezpieczone przed zadymieniem; - istniejąca szerokość spoczników w ewakuacyjnych klatkach schodowych jest o ponad jedną trzecią mniejsza od parametru szerokości wymaganego przepisami techniczno – budowlanymi; - istniejąca szerokość biegu w ewakuacyjnej klatce schodowej jest o ponad jedną trzecią mniejsza od parametru szerokości wymaganego przepisami techniczno – budowlanymi, a materiał zastosowany jako okładzina ścienna jest materiałem łatwo zapalnym. Wobec powyższego organ nakazał wykonanie powyższych obowiązków w oparciu o przepisy § 12 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów; oraz zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690/, które na podstawie § 207 ust. 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. – utrzymał zaskarżoną decyzję w pkt 2 i pkt 3 w całości. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w sprawie nakazu zawartego w pkt 2 i 3 decyzji, tj. szerokości użytkowej spoczników klatek schodowych, która zgodnie z przepisami § 68 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w budynku zakwalifikowanym do kategorii zagrożenia ludzi wynosić powinna 1,5m, a nie jak w kontrolowanym budynku 0,8 – 0,9m, czyli jest mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w cyt. rozporządzeniu. Utrzymując zaś w mocy pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury minimalna szerokość użytkowa biegu w budynku zakwalifikowanym do kategorii zagrożeń ludzi ZL IV /czyli w budynku mieszkalnym/ wynosi 1,2m, a nie jak w kontrolowanym budynku przy ul. [...] – 0,75m, czyli jest mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w rozporządzeniu. Oba przypadki niezachowania właściwej szerokości w myśl § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów stanowią o występowaniu w budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż nałożone obowiązki egzekwowane są w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, a nie stan prawny z lat powstawania budynku. Odnosząc się zaś do kwestii podnoszonych przez stronę dotyczących ochrony zabytków organ drugiej instancji stwierdził, iż zgodnie z § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury – dla budynków i terenów wpisanych do rejestru zabytków lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ekspertyza techniczna właściwej jednostki badawczo – rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej – podlega uzgodnieniu również z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Na zakończenie uzasadnienia organ podkreślił, iż pozostałe obowiązki nałożone decyzją organu pierwszej instancji nie były przedmiotem rozpatrywania, ponieważ strona skarżąca w swoim odwołaniu ich nie kwestionowała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. Strona skarżąca decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 6 kpa z związku z art. 106 kpa, stanowiące przesłankę do wznowienia postępowania – poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku polegającego na wydaniu decyzji bez wymaganej ekspertyzy właściwej jednostki badawczo – rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz bez uzgodnienia stanowiska z wojewódzkim konserwatorem zabytków – mimo, iż taki obowiązek wynika z przepisów § 2 ust. 2 i § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu polegające na zaniechaniu zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; - naruszenie przepisów prawa materialnego § 2 ust. 2 w zw. z § 207 ust. 2 oraz § 2 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 2 i § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez ich niezastosowanie – tj. wydanie przez organ decyzji bez uzyskania ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo – rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz bez uzgodnienia stanowiska z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Stosownie do brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Art. 15 kpa wprowadza ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie i nie może się ograniczyć tylko do weryfikacji zaskarżonej decyzji /por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 r., s. 144 i nast./. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 r., Nr 1, poz. 35/, w którym stwierdził, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji". Art. 138 § 1 pkt 1-3 kodeksu postępowania administracyjnego, określa rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zostać podjęte przez organ odwoławczy, który: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję /§ 1 pkt 1/; - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji /§ 1 pkt 2/, albo - umarza postępowanie odwoławcze /§ 1 pkt 3/. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący co oznacza, że organ odwoławczy nie może podjąć innego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uznaje, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85 "utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięci W rozstrzygnięciu /osnowie/ decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracyjnego załatwiającego sprawę w tej formie /.../. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji". W niniejszym postępowaniu Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa wydał decyzję, którą "utrzymał w mocy jedynie część decyzji organu pierwszej instancji /pkt 2 i pkt 3/ nie orzekając o niej w pozostałym zakresie. Rozstrzygnięcie takie nie jest przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korektą osnowy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku.