VI SA/Wa 1706/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Syg. akt VI SA/Wa 1706/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą wydania A. S.A z siedzibą w P. (dalej skarżąca) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. S. w rej. ul. J. w W. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, dwustronnego nośnika reklamowego typu backlight, o łącznej powierzchni [...]m² przy Al. S. w rej. ul. J. w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) Prezydent [...] W. odmówił wydania powyższego zezwolenia, uznając, że ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że wnioskowana reklama nie będzie zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego i dlatego nie może być umieszczona w pasie drogowym Al. S. Organ podkreślił, że naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwoliłyby uznać wnioskowaną lokalizację za przypadek szczególnie uzasadniony. Organ zwrócił uwagę na natężenie ruchu wynoszące w porannym szczycie 1450 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2130 pojazdów na godzinę, a także na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni. Wynosi ona [...] m, w sytuacji gdy minimalna odległość obiektów nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przy drogach o statusie drogi wojewódzkiej wynosi 8 m od krawędzi jezdni. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie: 1) art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 cyt. ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie; 2) art. 7, 77, 81 Kpa w zw. z art. 10 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe; 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie skarżącej skoro jej nośnik został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to rozsądek podpowiada, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Dlatego też do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) mają zastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 40 tejże ustawy. Jednocześnie skarżąca podniosła, że organ błędnie stosuje art. 43 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ w sposób milczący wyraził już zgodę na odstępstwo, polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego 8 m od jezdni. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że bezspornym jest, że ustawodawca w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje na bezpieczeństwo ruchu drogowego jako dobro szczególnie chronione i nie budzi wątpliwości, że tym dobrem szczególnie chronionym jest życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, którym jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie, dla uzasadnienia negatywnego stanowiska odnośnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania wskazanego przez wnoszącego odwołanie obiektu reklamowego, posłużono się analizą dokumentów wskazanych w zaskarżonej decyzji, tj. "Białą księgą" - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską; Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętym przez Radę Ministrów dnia 19 kwietnia 2005 r., opinią w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczania reklam w pasach dróg [...] W., opracowaną przez I., wynikami badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie, opracowanymi przez B. S.A., statystyką stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006, szczegółowym planem sytuacyjnym reklamy załączonym do wniosku strony, pismem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalności limitów prędkości oraz pismem Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006r. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zawarta w uzasadnieniu decyzji w pełni wykazuje, że usytuowanie nośnika reklamowego przy Al. S. w rej. ul. J. w W. zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ, nawiązując do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt. I OSK 1026/04 Lex Nr 171170) wskazał, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta mającym zasadnicze znaczenie w systemie komunikacji samochodowej i charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista i nie wymaga bardziej szczegółowego wyjaśnienia. W ocenie organu konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek ewentualnego wydania zezwolenia. Nadmierne nagromadzenie reklam w pasach ruchu drogowego na terenie [...] W., mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, wpływa na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W tej sytuacji zarządcy drogi, podejmującemu w ramach przepisów ustawy o drogach publicznych działania mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zdaniem SKO, nie można postawić zarzutu dowolności w działaniu. Nadto organ uznał, że zgodnie z zapisem art. 10 Kpa stronie postępowania zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie, oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ inne przesłanki warunkują wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na gruncie art. 38 ww. ustawy, a inne na gruncie art. 39 ww. ustawy, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 75 i 107 § 3 Kpa poprzez nierozpatrzenie odwołania strony w zakresie zarówno zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów KPA w zakresie postępowania dowodowego (art. 7, 77, 81 i 107 § 3 Kpa), jak i w zakresie naruszenia prawa materialnego (chodzi o art. 38 i 39 ustawy o drogach publicznych). W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w całości podtrzymuje, zgłoszony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, zarzut naruszenia w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenia art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie. Skarżąca w dalszym ciągu w pełni podtrzymała treść uzasadnienia ww. zarzutów, które znajduje się w ww. odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ I instancji powinien zastosować do rozpatrzenia niniejszej sprawy przepis zawarty w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zezwala na pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Jeżeli zatem organ wydaje decyzję odmawiającą udzielenia dalszego zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego przez istniejący obiekt budowlany, powinien wykazać, że nastąpiła zmiana okoliczności, które wskazują na to, że dany obiekt powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego. Zarówno organ I, jak i II instancji nie wykazał zmiany tych okoliczności, w tej właśnie konkretnej i indywidualnej sprawie. Skarżąca zauważyła, że art. 38 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie do obiektów istniejących w pasie drogowym i powinien stanowić podstawę orzekania do tych obiektów, natomiast art. 39 ust. 3 tej ustawy ma zastosowanie do obiektów lokalizowanych w pasie drogowym, a więc tych, które mają zostać po raz pierwszy umieszczone w pasie drogowym. Nieprzekonujący jest przy tym, w ocenie skarżącej argument, ponoszony w innych sprawach, że art. 38 ust. 1 cyt. i ustawy ma zastosowanie do obiektów umieszczonych w pasie drogowym przed wejściem w życie tej ustawy, ponieważ wówczas przepis ten znajdowałby się w przepisach przejściowych, a poza tym w jego treści zawarta byłaby wzmianka, że to wyjątkowe uregulowanie dotyczy właśnie tylko takich obiektów, które były w pasie drogowym przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy. Usytuowanie art. 38 w rozdziale 4 ustawy - normującym zagadnienia związane z eksploatacją pasa drogowego-wskazuje na to, że ustawodawca przewidział inny reżim dla obiektów istniejących w pasie drogowym (zarówno przed wejście jej w życie, jak i takich, które zaczęły funkcjonować w pasie po wejściu ustawy w życie, ale dla których wygasło już zezwolenie wydane w trybie art. 39 ust. 3 ustawy), zaś inny dla obiektów, które mają zostać dopiero w nim zlokalizowane, dla których właściwy jest tryb z art. 39 ust. 3 ustawy. W przypadku zaś, gdy istniejący obiekt budowlany w pasie drogowym wskutek zmiany okoliczności faktycznych utrudnia zarządzanie drogami lub zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, wtedy właściwy zarządca drogi na podstawie art. 38 ust 1 może i powinien odmówić dalszego zezwolenia na zajmowanie w pasa drogowego. Taka decyzja winna być jednak właściwie uzasadniona poprzez wskazanie istotnych okoliczności sprawy. Zastosowanie w sprawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, że zarządca drogi działa w ramach uznania administracyjnego, a obowiązkiem skarżącej jest wykazanie szczególnie uzasadnionego przypadku, co i tak nie wiąże się automatycznie z uzyskaniem zezwolenia. Zastosowanie art. 38 ust. 1 ww. ustawy oznacza, iż skarżąca ma prawo otrzymać następne zezwolenie, o ile jej obiekt w pasie drogowym nie stwarza zagrożeń wymienionych w ww. przepisie. A poza tym, to organ miałby wykazać istnienie tych zagrożeń. Tym samym przedmiotowe naruszenie przepisów prawa materialnego ma wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie zajmował się sprawą merytorycznie, albowiem tego samego dnia wydał trzy identyczne rozstrzygnięcia, których uzasadnienia były identyczne. Zwrócił uwagę na brak w aktach sprawy opinii L. K., na którą powołuje się organ I instancji. Oznacza to, że organ I i II instancji nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. S.A. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady. Stosownie do art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 ww. przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 ww. ustawy, a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wyrażenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 cyt. ustawy). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących. W świetle powyższego uznać należy, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie powołane powyżej przepisy. Prowadzi to również do wniosku, że podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić art. 38 ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten znajduje zastosowanie w innych stanach faktycznych, a mianowicie wówczas, gdy obiekt budowlany lub urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu już istnieje. W orzecznictwie NSA uznaje się, że przepis ten legalizuje istnienie w pasie drogowym ww. obiektów i urządzeń i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie (por. wyrok z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt IOSK 400/06 nie publ.). Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwoleń na kolejny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de inre nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Mankamentem zaskarżonej decyzji jest brak stanowiska organu co do możliwości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, wobec podniesienia przez skarżącą w odwołaniu zarzutu jego naruszenia poprzez niezastosowanie. Skoro jednak przepis ten nie mógł być w sprawie zastosowany, to uznać należy, że naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżącą, a które uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, ale kontrola ta może być spowodowana jedynie w granicach danej sprawy, ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną. Oznacza to, że sąd nie może odnosić się do rozstrzygnięć wydanych w innych indywidualnych sprawach. Z podobieństwa uzasadnień decyzji nie można wnosić, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie, zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został zindywidualizowany i skonkretyzowany poprzez uwzględnienie warunków drogowych istniejących we wskazanej lokalizacji, a także usytuowanie reklamy. Do akt dołączone zostały zdjęcia, jak również protokół kontroli w terenie oraz protokół ze spotkania pracownika organu z pełnomocnikiem strony, dotyczącego umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. Al. S. w rej. ul. J. Świadczy to o tym, że decyzje organów obu instancji dotyczą nośnika reklamowego, który mógłby być posadowiony w określonym punkcie miasta. Odnosząc się do zarzutu powoływania się przez organ na dokumenty, które w konkretnej sprawie nie mają żadnego znaczenia, wskazać należy, że dokumenty na które przywołuje organ trudno nazwać dowodami w sprawie. Zarządca drogi ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii analiz przez siebie zleconych, jak również materiałów opracowanych przez inne podmioty, dla potrzeb różnego rodzaju spraw. Nie są to dowody zbieranie w postępowaniu administracyjnym, albowiem mają one służyć wywiązywaniu się zarządcy drogi z nałożonych na niego obowiązków ustawowych. Nie mogą być one kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej, do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Dlatego też niedołączenie do akt sprawy wszystkich dokumentów, na które powołuje się organ nie stanowi uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano powyżej dokumenty uwzględnione przez organ, niewątpliwie o walorze ogólnym w zakresie kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, pozwoliły organowi na poczynienie generalnych ustaleń w podanym zakresie, które następnie zostały odniesione do konkretnej lokalizacji. W rozpoznawanej sprawie zostało wykazane, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nadto – co również istotne - znajduje się zbyt blisko krawędzi jezdni. Odległość ta wynosi [...] m, podczas gdy ustawa o drogach publicznych, w przypadku dróg wojewódzkich, określa minimalną odległość usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni na 8 m. Okoliczność, że dotychczas organy administracji nie przestrzegały zasady określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie świadczy, że sytuacja nie może ulec zmianie i to w kierunku respektowania obowiązujących przepisów. Jednocześnie skarżąca nie wykazała, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby wydanie zezwolenia na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym Al. S. w rej. ul. J. Jak wskazano powyżej i jak wynika jednocześnie ze skargi, nie kwestionuje tego skarżąca, ciężar dowodu, że chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek spoczywa na wnioskodawcy i to jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo więc złożenie lakonicznego i niczym nie umotywowanego wniosku o wydalenie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest co do zasady niewystarczające dla udzielenia zezwolenia. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych wcześniej przepisów prawa Podsumowując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy, określonych w art. 4 pkt 1 cyt. ustawy. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.