IV SA/Wa 1601/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi B. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) czerwca 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...) czerwca 2006r., po rozpatrzeniu odwołań C.K., B. i R. małż. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia (...) maja 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. (...), położonej przy ul. (...) w G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), tj. m.in. co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowe warunki analizy terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ podkreślił, iż ze sporządzonej analizy wynika, iż ustalone decyzją warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego o pow. (...) m2, pow. zabudowy max. 60% i linii zabudowy min. 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej, nie odbiegają od warunków występujących na badanym obszarze oraz nie przekraczają danych wynikających z analizy stanu istniejącego. Decyzja została wydana po uprzednim uzyskaniu z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym , tj. z Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w zakresie melioracji wodnych, z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie obsługi komunikacyjnej drogi krajowej, z Wojewodą Mazowieckim w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto Starosta G. postanowieniem z dnia (...) marca 2004r. wyraził zgodę na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do odwołania C. K. organ odwoławczy wyjaśnił, iż zarzut co do realizacji planowanej inwestycji w granicy działki może być podnoszony na etapie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach nie rozstrzyga bowiem o lokalizacji obiektu na terenie działki i nie uprawnia do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. W odniesieniu do odwołania B.i R. małż. P. Kolegium podniosło, iż parametry budynku określone w decyzji są zgodne z funkcją i cechami zabudowy i zagospodarowania wynikającymi z analizy terenu, powierzchnia zabudowy ustalona max. na 60% odpowiada intensywności 40-60 % wykorzystania terenu sąsiednich działek już zabudowanych. Starosta G. zgodę na odstępstwo od cyt. warunków udzielił pod warunkiem wykonania ścian bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanym budynku mieszkalnym na działce nr ew. (....) przy ul. (...) w G. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 89 §1 kpa rozprawą administracyjną przeprowadza się, jeżeli zapewni to przyspieszenie i uproszczenie postępowania, bądź w celu osiągnięcia celu wychowawczego lub gdy wymaga tego przepis prawa. W omawianej sytuacji zdaniem Kolegium rozprawa administracyjna nie przyśpieszyłaby postępowania, ani też nie spowodowałaby jego uproszczenia. W konstatacji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera też wszystkie elementy z art. 107 kpa. W skardze na powyższą decyzję B. i R. małż. P. podnieśli, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy podano, iż planowana inwestycja ma być realizowana na działce o pow. (...) m2, gdy tymczasem według ewidencji gruntów działka ma (...) m2. Zdaniem skarżących nie jest możliwa realizacja na działce o pow. (...) m2 budynku mieszkalnego o pow. (...)m2 oraz dwóch miejsc parkingowych o pow. (...) m2 przy jednoczesnym zachowaniu wyznaczonej 60 % zabudowy powierzchni działki. Zdaniem skarżących powierzchnia zabudowy działki przekroczy 74,5 %, a to nie zapewni zachowania 30% powierzchni biologicznie czynnej. Realizacja planowanej zabudowy działki nr (...) o pow. (...) m2 nie jest zgodna z planem zagospodarowania oraz studium, których ustalenia przewidują, iż zabudowa wzdłuż drogi krajowej nr (...) jest możliwa na działkach o pow. min. 1000 m2. Warunkom tym nie odpowiada działka inwestorów. Skarżący podnieśli, iż w piśmie z dnia 9 stycznia 2006r. domagali się przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 89 § 2 kpa, a nie jak podał organ na podstawie art. 89 § 1 kpa. Przeprowadzenie rozprawy, wbrew stanowisku organów, mogło doprowadzić do zbliżenia stanowisk stron, a w rezultacie nie doszłoby do wniesienia skargi do sądu. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu organów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. i R. małż. P. jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty mogły być uwzględnione. Natomiast skarga C. K. została prawomocnym postanowieniem odrzucona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek Sądu badania legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, podlegają uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Według art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu ( Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.), zwana dalej ustawą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą określenie przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, parametrów technicznych inwestycji, dane charakteryzujące wpływ na środowisko w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Organ prowadząc postępowanie o ustalenie warunków ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ( art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy), przy czym zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Z przytoczonych powyżej uregulowań prawnych wynika, iż organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak np. wysokość budynków, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy zagospodarowania danego terenu w myśl art. 61 ust.1 pkt 1- 5 oraz przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury daje podstawę do określenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy, a które w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę będą precyzowane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż we wniosku z dnia 16 marca 2004r. o ustalanie warunków zabudowy w ogóle nie określono podstawowych parametrów technicznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do realizacji na działce nr (...) przy ul. (...) w G., a to oznacza, że wniosek nie odpowiada warunkom z art. 52 ust.2 pkt 2 ustawy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują powoływania się we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na projekt techniczny, jak to zostało uczynione w niniejszej sprawie, a to dlatego, że projekt techniczny sporządzany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, niedopuszczalne jest aby decyzję o warunkach zabudowy poprzedzał projekt budowlany. Wprawdzie, w niniejszej sprawie, stosownie do treści § 3 ust.1 cyt. wyżej rozporządzenia została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak w ocenie Sądu, analiza ta nie spełnia wymogów, określonych w ust.2 wymienionego § 3, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Powyższe stwierdzenie wynika z tego, iż - po pierwsze - w części opisowej sporządzonej analizy nie podano w oparciu o jakie kryteria wyznaczono granice obszaru analizowanego, pod drugie - na kopii mapy, stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jednocześnie oznaczono granice obszaru do przeprowadzenia analizy, a także zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Tymczasem zgodnie z § 9 ust.2 cyt. rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy. Ponadto integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy w myśl art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy jest mapa z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy. Z powyższego wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy , na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji zawiera jeden załącznik w formie mapy, a to sprawia, że decyzja ta nie odpowiada warunkom określonym w art. 54 ustawy oraz w § 9 rozporządzenia. Przechodząc do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego, należy podkreślić, iż jego wyznaczenie na mapie zasadniczej niezgodnie z powołanymi wyżej przepisami przesądza nie tylko o wadliwości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale również ustalonych na jej podstawie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. W ocenie Sądu, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem inwestora, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej, nie spełnia wymogów powołanego wyżej § 3 ust.1 cyt. rozporządzenia, bowiem nie została sporządzona wyłącznie w oparciu o sporządzoną analizę wyznaczonego obszaru wokół działki inwestora, ale również w oparciu o Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta G. z dnia 29 listopada 1991 r., jak też Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z dnia 24 listopada 2000r. Podkreślić również należy, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, jak to zostało uczynione w tej sprawie. Organ obowiązany jest określić poszczególne parametry w sposób jednoznaczny zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, jak to ma miejsce w tej sprawie, z tego powodu, że ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę oraz projektanta sporządzającego projekt budowlany. Chybiony jest zarzut skargi, iż ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowej działce o pow. (...) m2 nie jest zgodne zarówno z ustaleniami nieobowiązującego Planu zagospodarowania oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta G. z 2000 roku, przewidującymi zabudowę na terenach położonych w wzdłuż drogi krajowej nr (...) na działkach o pow. min. 1000 m2 z tego powodu, iż żaden z tych aktów nie mógł być brany pod uwagę przez organy administracyjne obu instancji, dlatego że decyzja o warunkach wydawana jest tylko wtedy, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrata mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. z dnia 29 listopada 1991r. eliminuje z porządku prawnego ten przepis miejscowego, a to oznacza, iż wynikające z niego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć przez organ administracji. Podstawą rozstrzygnięć organu administracji nie może być również Studium ponieważ ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego. Natomiast obawy skarżących co do możliwości budowy domu na przedmiotowej działce o parametrach wskazanych w decyzji mogą być podnoszone na etapie pozwolenia na budowę, gdyż wtedy jest dopiero możliwe stwierdzenie, czy zostały zachowane wiążące ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sadu żądanie skarżących przeprowadzenia rozprawy w trybie art. 89 § 2 kpa na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje uzasadnienie, skoro skarżący wyrażają wolę uzgodnienia z inwestorami sprzecznych interesów Reasumując powyższe, stwierdzić należy, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz utrzymana w nią mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wyeliminowania obu rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę uwzględni uwagi przedstawione powyżej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.