IV SA/Wa 1877/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania terenu - oddala skargę - IV SA/Wa 1877/07 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia (...).03.2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W.z dnia (...).07.2006 r. odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. wydane w oparciu m. in. o art. 18. ust. 2 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), w uzasadnieniu którego wskazano warunki umożliwiające dokonanie uzgodnienia. We wniesionym zażaleniu Burmistrz Miasta i Gminy S. zarzucił Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków brak wskazania przepisów naruszonych ustaleniami projektu planu oraz sposobu tego naruszenia. Wniósł szereg zarzutów co do zawartych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia warunków konserwatorskich, po spełnieniu których byłoby możliwe uzgodnienie projektu planu, wykazując że wiele spośród nich nie jest możliwych do zrealizowania. Stwierdził m. in., że warunki te prowadzą do ustalania treści i form zapisów planu, co stanowi kompetencję gminy, a nie konserwatora zabytków. Nadto podniósł, że zakaz zabudowy w centralnej części miasta wzdłuż ulic (...) i (...) nie leży w interesie Gminy, a teren ten został już znacznie przekształcony w stosunku do układu historycznego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Gminy i uchylił zaskarżone postanowienie przekazując Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W. sprawę po ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę uchylenia wskazał wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia poprzez zamieszczenie owych warunków konserwatorskich w uzasadnieniu postanowienia zamiast w sentencji, czym naruszył art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Jednocześnie zobowiązał organ konserwatorski, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy odniósł się do wniosków Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków oraz argumentów wskazanych przez Gminę w zażaleniu. We wniesionej skardze Burmistrz Miasta i Gminy S. reprezentujący Gminę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie o uchylenie go - upatrując naruszenia prawa w odmowie ustalenia, że nastąpiło uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. pod względem ochrony konserwatorskiej. W ocenie Gminy Minister nie zajął stanowiska w odniesieniu do zarzutów określonych w zażaleniu, dotyczących przekroczenia przez organ ochrony konserwatorskiej kompetencji wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bezprawnego ingerowania w uprawnienia gminy, braku wystarczającego uzasadnienia prawnego. Burmistrz wyraził obawę, że ten brak odniesienia się szczegółowego do zarzutów może prowadzić, do zawarcia przez konserwatora zabytków tych samych warunków, tylko że w sentencji postanowienia. Zaznaczył, że ponownie wydane uzgodnienie odmowne z dnia (...).04.2007 r. również nie jest obarczone licznymi wadami. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy stwierdziła, że na uzgodnienie odmowne z dnia (...).04.2007 r. Gmina wniosła zażalenie, Minister utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy i na postanowienie ostateczne Ministra gmina nie wniosła już skargi do Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie naruszono także przepisów prawa materialnego przy jego wydawaniu, nie zaistniały nadto podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim należy stwierdzić, że podniesiony przez stronę skarżącą zarzut braku ustalenia, iż doszło do uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. nie jest trafny. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upraszczającym procedurę planistyczną, to kompetencję m. in. burmistrza stanowi potraktowanie m. in. projektu planu miejscowego jako uzgodnionego, gdy organy uzgadniające nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Zatem burmistrzowi przysługuje taka kompetencja potraktowania planu za uzgodniony, a skorzystanie z niej nie jest uwarunkowane uprzednim zaskarżeniem odmowy uzgodnienia, o ile któraś ze wskazanych przesłanek uznania projektu planu za uzgodniony zachodzi. Dotyczy to sytuacji, w których organ uzgadniający ogranicza się do zajęcia negatywnego stanowiska w odniesieniu do projektu planu, a stanowisko jego nie ma charakteru konstruktywnego. Brak jest bowiem równoczesnego określenia warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić i podstawy prawnej ich nałożenia. Wówczas kontrola w zakresie ewentualnego przekroczenia zakresu dyspozycji art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. przez organ gminy należy do organu nadzorczego, który zbada legalność procedury uchwalania planu miejscowego. W niniejszej sprawie Burmistrz z możliwości tej nie skorzystał i na odmowne postanowienie wniósł zażalenie. Z treści zaskarżonej decyzji, nie wynika jednak, aby w uzgodnieniu nie zawarto w ogóle owych warunków, co mogłoby stanowić podstawę do zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. Organ odwoławczy zarzucił wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia postanowienia odmawiającego uzgodnienia, poprzez zamieszczenie owych warunków konserwatorskich w uzasadnieniu postanowienia zamiast w jego sentencji. Błędnie uznał to za naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r., co mogłoby sugerować, iż burmistrz miał podstawy do uznania projektu planu za uzgodniony. Prawidłowo sformułowane postanowienie uzgadniające w tym przedmiocie warunki owe winno zawierać w sentencji, zamieszczenie ich w uzasadnieniu stanowi uchybienie i to skutkujące koniecznością uchylenia takiego postanowienia, jednakże uchybienie to nie stwarza przesłanki do zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. Nie można więc w oparciu o tę podstawę uznać projektu planu za uzgodniony. W niniejszej sprawie organ ochrony konserwatorskiej określił warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić zawierając je w uzasadnieniu postanowienia odmownego oraz wskazał podstawę prawną uzasadniającą ich określenie w postaci art. 4 ust. 6 oraz art. 18. ust. 2 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tych więc przyczyn nie było podstaw do uznania projektu planu za uzgodniony przez organ ochrony konserwatorskiej w trybie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. Jednocześnie organ odwoławczy dostrzegając ważkość zarzutów podniesionych przez Gminę przeciwko części warunków zawartych w postanowieniu odmownym zobowiązał organ pierwszej instancji, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rozważył zasadność tak argumentów podniesionych w zażaleniu, jak i istotnych w sprawie wniosków Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków. Uznał zatem, że ponowne rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dogłębnego ustalenia, które z warunków uzgodnienia winny znaleźć się w postanowieniu organu ochrony konserwatorskiej. Nie może budzić zastrzeżeń sam fakt objęcia rozległą ochroną konserwatorska miasta S., będącego prastarą osadą targową, o dobrze zachowanym układzie przestrzennym, licznych zachowanych zabytkach i występujących w jej obrębie ważnych znaleziskach archeologicznych, które czynią, że zespół urbanistyczny S., w części objętej projektem planu jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ust. 4 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zważywszy więc, że uchylone postanowienie zostało wadliwie skonstruowane oraz mając na względzie konieczność dogłębnego rozważenia tak argumentów podniesionych w zażaleniu przez Gminę, jak i wniosków Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków - z uwagi na charakter zabytkowy miasta S. - Minister trafnie uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia (...)07.2006 r., odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. Przy tak obszernej dokumentacji i wielości zgłoszonych zarzutów do warunków postawionych przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uchylenie postanowienia odmownego było zasadne. Rozstrzygnięcie takie oparcie znajdowało również w art. 15 Kpa, gwarantującym dwuinstancyjność postępowania przed organami administracji publicznej, gdzie ustalenia przyjęte w wyniku częściowego uwzględnienia zarzutów zawartych w zażaleniu winny podlegać kontroli organu odwoławczego. Okoliczności te zatem pozwalały na zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że kolejne postanowienie z dnia (...) .04.2007 r., odmawiające uzgodnienia wydane po owym rozstrzygnięciu kasatoryjnym Ministra co do zamieszczonych warunków różniło się od uchylonego, na skutek zażalenia Gminy zostało utrzymane w mocy, a to postanowienie ostateczne Ministra nie było przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.