I SA/Wa 959/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Sędziowie : Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku rektora Wyższej Szkoły [...] w K. z dnia [...] maja 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w sprawie zawieszenia Wydziałowi Nauk Technicznych Wyższej Szkoły [...] w K. uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "informatyka". Decyzja ta została wydana na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1, w związku z art. 257 ust. 2 i 3 ww. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w uchwale Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. wydało negatywną ocenę kształcenia na studiach pierwszego stopnia na kierunku informatyka, prowadzonym na Wydziale Nauk Technicznych ww. uczelni. W dniu 27 października 2005 r. uczelnia wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, wspólnie z Zespołem Kierunków Studiów Technicznych, uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymało w mocy ww. uchwałę z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu uchwały Państwowa Komisja Akredytacyjna wskazała na niezapewnienie minimum kadrowego, niespełnienie standardów nauczania, brak laboratoriów do prowadzenia zajęć z fizyki, niedostateczne wyposażenie pracowni komputerowych, a także na to, że prace dyplomowe nie mają cech prac inżynierskich i zbyt wiele prac dyplomowych jest prowadzonych i recenzowanych przez jedną osobę. Minister wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 marca 2002 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów, oraz nazw kierunków studiów (Dz. U. Nr 55, poz. 480 ze zm.), minimum kadrowe dla kierunku studiów zawodowych (pierwszego stopnia) stanowiło zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej 4 nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego oraz 6 nauczycieli akademickich posiadających stopień naukowy doktora i udokumentowany dorobek praktyczny, reprezentujących specjalności, w których uzyskiwane są dyplomy na tym kierunku studiów. Ponadto konieczne było spełnienie dodatkowych wymogów dotyczących nauczycieli akademickich wchodzących w skład minimum kadrowego, wynikające z przepisów § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. wliczanie w skład minimum kadrowego nie więcej niż dwukrotnie. Biorąc za podstawę powyższe regulacje Państwowa Komisja Akredytacyjna uznała, iż spośród nauczycieli akademickich przedstawionych przez uczelnię do minimum kadrowego studiów pierwszego stopnia na kierunku informatyka, jedynie jedna osoba z grona nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego reprezentuje dyscyplinę informatyka - dr hab. inż. J. S. Pozostałe osoby bądź to już wliczane są do minimum kadrowego w innych uczelniach dwukrotnie lub trzykrotnie, bądź nie spełniają niezbędnych wymagań dotyczących profilu informatyczno-inżynierskiego kadry oraz dorobku naukowego w dziedzinie informatyki. Według stanu na dzień wizytacji, w świetle przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 marca 2002 r., warunek minimum kadrowego nie był spełniony. Komisja zwróciła również uwagę na niespełnienie wymogów określonych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. Nr 116, poz. 1004, ze zm.). Po analizie planów i programów studiów pierwszego stopnia prowadzonych na kierunku informatyka na Wydziale Informatyki ww. uczelni Komisja uznała, iż na studiach stacjonarnych zbyt mało jest przedmiotów kierunkowych i specjalistycznych, ponieważ do wymaganej liczby godzin dydaktycznych wliczono 450 godzin zajęć z języków obcych. Uznano ponadto, iż na studiach niestacjonarnych do wymaganej liczby godzin dydaktycznych wliczono 255 godzin pracy własnej studenta, co powoduje, iż nie są spełnione wymagania dotyczące łącznej liczby godzin dydaktycznych (jest tylko 1235 godzin), a w przypadku wielu przedmiotów nie są spełnione wymagania godzinowe określone w standardach nauczania. Wskazano również, iż plany zajęć na studiach niestacjonarnych są nie do zrealizowania, np. w semestrze drugim plan przewiduje 285 godzin podczas 7 zjazdów (40 godzin podczas zjazdu), a ponadto rzeczywiste rozkłady zajęć w semestrze wykazują mniej godzin zajęć. W związku z negatywną oceną Państwowej Komisji Akredytacyjnej Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], zawiesił Wydziałowi Nauk Technicznych Wyższej Szkoły [...] w K. uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszych na kierunku "informatyka". Organ ustalił także termin do dnia 30 września 2007 r., w którym jednostka organizacyjna jest obowiązana spełnić warunki do przywrócenia zawieszonych uprawnień, oraz szczegółowe zasady kontynuowania kształcenia przez studentów i przeprowadzania w tym okresie egzaminów dyplomowych. Uczelnia reprezentowana przez rektora dr A. B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "informatyka". W uzasadnieniu wniosku rektor uczelni podniósł, iż decyzja została wydana bez wszechstronnego zbadania materiału dowodowego. Zdaniem rektora, zarzut niezrealizowania planów i programu studiów zgodnych z obowiązującymi standardami jest nieuzasadniony - wszystkie przedmioty określone w standardach są realizowane. Bezzasadny jest także - według rektora - zarzut braku laboratoriów z fizyki. Na mocy porozumień z Zespołem Szkół [...] i Zespołem Szkół [...] w K. studenci mają dostęp do laboratoriów w ww. szkołach. Rektor uczelni podkreślił też, iż uczelnia podjęła program naprawczy w zakresie inżynierskiego charakteru prac dyplomowych poprzez m.in. wprowadzenie w trybie zarządzenia rektora nakładającego na promotorów prac obowiązek zgłaszania dziekanowi wydziału tematyki i planów prac dyplomowych, które następnie podlegają zatwierdzeniu przez dziekana i powołany przez niego zespół ekspertów. Jak zapewnił rektor, uczelnia posiada też wymaganą przepisami kadrę naukowo-dydaktyczną. Jego zdaniem nieuzasadnione są więc zarzuty Komisji dotyczące profilu informatyczno-inżynierskiego kadry oraz braku dorobku naukowego w dziedzinie informatyki. Na poparcie powyższych faktów rektor uczelni wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu sprawdzenia akt osobowych nauczycieli akademickich potwierdzających możliwość spełnienia przez uczelnię wymogu minimum kadrowego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał, że biorąc pod uwagę treść art. 11 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, nie jest on uprawniony do badania podstaw oceny przyznanej przez Komisję. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 15 października 2003 r. sygn. akt I SA 989/03, zgodnie z którym negatywna ocena kształcenia prowadzi do wszczęcia przez Ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia bowiem należy wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej - działającej w odrębnym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przepis nie pozostawia wątpliwości, iż ocena Komisji wiąże Ministra. Minister nie może odstąpić od oceny Komisji ani dokonać własnej oceny kształcenia i jest obowiązany cofnąć albo zawiesić uprawnienie. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wyjaśnił, że Państwowa Komisja Akredytacyjna wskazała na szereg nieprawidłowości, co skutkowało sformułowaniem negatywnej oceny, którą organ jest związany. Minister wziął pod uwagę zebrany w sprawie materiał, w tym wyjaśnienia i informacje przedstawione przez rektora w odpowiedzi na uchwały Państwowej Komisji Akredytacyjnej i uznał, iż zasadne jest podjęcie łagodniejszej decyzji, dlatego też zawiesił, a nie cofnął uprawnienie. Odnosząc się do zarzutów rektora uczelni dotyczących podjęcia uchwały w sposób naruszający przepisy, organ wyjaśnił, że wspólna uchwała prezydium Komisji oraz jednego z jej zespołów ma, w opinii Ministra, umocowanie w art. 52 ust. 3 ustawy. Minister uznał, iż ustawodawca, nakazując w art. 52 ust. 3 ustawy wspólne rozpatrzenie wniosku na wspólnym posiedzeniu zespołu i prezydium Komisji, nie tylko wykreował konieczność zwołania takiego wspólnego posiedzenia i przeanalizowania na nim sprawy oceny jakości kształcenia, ale również dopuścił wspólne rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez prezydium i zespół. Minister wyjaśnił ponadto, że działania naprawcze podjęte przez uczelnię, w ocenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, mogą stanowić ewentualnie podstawę do wystąpienia o przywrócenie zawieszonego uprawnienia, a nie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Stosownie do art. 11 ust. 8 przywrócenie zawieszonego uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i poziomie kształcenia następuje na zasadach i w trybie obowiązującym przy przyznawaniu uprawnień. Skargę na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2007 roku znak [....] wniósł Rektor Wyższej Szkoły [...] w K.. W skardze zarzucił naruszenie prawa: - art. 7, 75 § 1, 77,80 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku prawo o szkolnictwie wyższym, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez dokładnego i wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego - przede wszystkim wyjaśnień uczelni co do spełniania minimum kadrowego na kierunku informatyka, dostępu studentów do laboratorium w celu prowadzenia zajęć z fizyki, spełnienia standardów nauczania, a także pominięcie wniosków dowodowych, uczelni co spowodowało nienależyte ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwe rozstrzygnięcie; - art. 11 ust. 6 i art. 52 ust. 2 i 3 w związku z art. 49 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o opinię zawartą w uchwale nr [...] wydaną przez nieuprawnioną jednostkę tj. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej i Zespołu Kierunków Studiów Technicznych podczas, gdy uchwałę dotyczącą oceny jakości kształcenia w uczelni podejmuje Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej (art. 52 ust. 1 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym). Skarżący dodatkowo, na podstawie art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wniósł o przedstawienie Trybunatowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pytania prawnego co do zgodności art. 11 ust. 6 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym z art. 2, 77 ust. 2 Konstytucji RP. Jego zdaniem w państwie prawa nie powinno być sytuacji, że równolegle o pozbawieniu uprawnień strony decydują dwa odrębne podmioty: Państwowa Komisja Akredytacyjna powołana przez ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego w formie opinii skierowanej do uczelni i ministra oraz Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który wydaje decyzję bez możności weryfikacji opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej ze zgłoszonymi przez stronę zarzutami. Zdaniem skarżącego strona nie może być pozbawiona kontroli całego rozstrzygnięcia administracyjnego przez właściwy organ, w tym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, nawet, gdy decyzja opiera się na opinii innego organu - Państwowej Komisji Akredytacyjnej, ponieważ jest to jedyna decyzja orzekająca o uprawnieniu lub pozbawieniu strony uprawnień. Właściwy minister ds. szkolnictwa wyższego nie może być związany rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym negatywną opinią Państwowej Komisji Akredytacyjnej m.in. co do oceny jakości kształcenia na danym kierunku studiów, ponieważ kontrola rozstrzygnięcia byłaby pozorna, niezgodna z zasadą praworządności, dokładnego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd podziela. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Wskazać należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Zgodzić się należy z organem, że negatywna ocena prowadzi do wszczęcia przez ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia należy bowiem wyłącznie do państwowej Komisji Akredytacyjnej - działającej w odmiennym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - i przepis ten nie pozostawia wątpliwości, że ocena Komisji wiąże ministra. Minister, ani nie może odstąpić od oceny Komisji, ani dokonać własnej oceny kształcenia, i jest obowiązany, albo cofnąć, albo zawiesić uprawnienia. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2003 r. sygn. akt I S.A. 989/03 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt I S.A. 2541/03). Do oceny ministra ustawodawca pozostawił jedynie ustalenie tego, czy rodzaj i zakres stwierdzonych przez Komisję naruszeń uzasadnia cofnięcie, czy też zawieszenie uprawnień do prowadzenia studiów wyższych. W rozpoznawanej sprawie Minister uznał, że rodzaj i zakres stwierdzonych przez Państwową Komisję Akredytacyjną naruszeń uzasadnia zastosowanie wobec Uczelni sankcji mniej dolegliwej, jaką jest zawieszenie uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na tym kierunku. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że niezasadne są te zarzuty skargi, które sprowadzają się do polemiki z ocenami działalności skarżącego dokonanymi przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Merytoryczne stanowisko Komisji dotyczące oceny kształcenia Uczelni nie podlega badaniu przez sąd administracyjny. Jeśli chodzi zaś o zarzuty stawiane Komisji przez skarżącego pod względem formalnym - zgodności jej działania z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, Sąd uznał je za słuszne. W rozpoznawanej sprawie negatywna ocena kształcenia została wyrażona w uchwale Nr [...] Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej i Zespołu Kierunków Studiów Technicznych z dnia [...] grudnia 2005 r. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym Prezydium Komisji podejmuje uchwały w sprawach m. in. dokonanej oceny kształcenia na danym kierunku, w tym kształcenia nauczycieli oraz przestrzegania warunków prowadzenia studiów, kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden spośród zespołów, o których mowa w art. 50 ust. 4 ustawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strony niezadowolonej z podjętej uchwały jest rozpatrywany na wspólnym posiedzeniu zespołu i prezydium Komisji w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia otrzymania wniosku (ust. 3). W przepisie tym, w ocenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wspólna uchwała prezydium Komisji oraz jednego z jej zespołów ma umocowanie. Minister uznał, iż ustawodawca, nakazując w art. 52 ust. 3 ustawy wspólne rozpatrzenie wniosku na wspólnym posiedzeniu zespołu i prezydium Komisji, nie tylko wykreował konieczność zwołania takiego wspólnego posiedzenia i przeanalizowania na nim sprawy oceny jakości kształcenia, ale również dopuścił wspólne rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez prezydium i zespół. Interpretacja przedstawiona przez Ministra przepisu art. 52 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w ocenie Sądu, nie jest słuszna. W myśl art. 50 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym Komisja działa przez swoje organy wymieniając pośród nich prezydium. Uchwały Komisji podpisuje przewodniczący Komisji (art. 51 ust. 2). Na uwagę zasługuje także Statut Państwowej Komisji Akredytacyjnej uchwalony 13 października 2005 r. (www.pka.edu.pl). Akt ten precyzuje, że Komisja działa na posiedzeniach plenarnych oraz przez swoje organy (§ 4 ust. 1). Przewodniczący Komisji kieruje pracami Komisji i reprezentuje ja na zewnątrz, a w szczególności podpisuje uchwały Komisji i Prezydium (§ 5 ust. 1 i 3 pkt 3). Prezydium podejmując uchwały w sprawach m. in. oceny jakości kształcenia na danym kierunku i spełnienia, określonych w przepisach prawnych, warunków prowadzenia studiów wyższych, kieruje się przedkładanymi przez poszczególne zespoły kierunków studiów (§ 7 ust.3). Zespoły kierunków studiów przygotowują sprawozdania, tj. opinie oraz propozycje uchwał wraz z uzasadnieniem (§ 9 ust. 2). Postępowanie oceniające w sprawach m. in. jakości kształcenia, obejmuje podjęcie przez Prezydium uchwały w sprawie oceny jakości kształcenia (§ 14 ust. 2 pkt 7). Propozycję uchwały w sprawie oceny w powyższym zakresie wraz z jej uzasadnieniem przedstawia na posiedzeniu Prezydium Przewodniczący Zespołu. Propozycja oceny Zespołu oraz uchwała Prezydium formułowane są zgodnie z ustalonymi przez Prezydium ogólnymi kryteriami kształcenia (§ 16 ust. 4 i 5). Przepis § 18 ust. 1 wskazuje na elementy, które powinna obejmować uchwała Prezydium podjęta w powyższym zakresie. Przedstawione powyżej regulacje prawne dotyczące sposobu działania Komisji i jej reprezentacji nie dają podstaw, aby przypisywać zespołowi kierunków studiów inne kompetencje niż rozpatrywanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na wspólnym posiedzeniu zespołu i prezydium Komisji. A zatem uchwała w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oceny jakości kształcenia na kierunku "informatyka" prowadzonym na Wydziale Nauk Technicznych Wyższej Szkoły [...] w K. na poziomie studiów pierwszego stopnia, powinna być podjęta przez Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, a nie wspólnie przez ten organ i Zespół Kierunków Studiów Technicznych. Nieprawidłowo podjęta uchwała w sprawie negatywnej oceny jakości kształcenia nie może skutecznie prowadzić do wszczęcia przez ministra postępowania, którego przedmiotem jest uprawnienie uczelni do prowadzenia studiów. Dlatego też decyzje Ministra Nauki Szkolnictwa Wyższego w sprawie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "informatyka" z dnia [...] kwietnia 2006 r. i [...] lutego 2007 r. należy uznać za wadliwe, skoro brak jest prawidłowej uchwały zobowiązującej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do cofnięcia albo zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Odnosząc się do wniosku o przedstawienie Trybunatowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pytania prawnego co do zgodności art. 11 ust. 6 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym z art. 2, 77 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd nie uznał wniosku za zasadny i postanowił go oddalić. W związku z powyższym Sąd, z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.