V SA/Wa 1747/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Irena Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Beata Trawińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości Oddala skargę. Podkarpacki Urząd Wojewódzki w [...] przeprowadził w lipcu 2006 r. w Gminie K. kontrolę finansowo-rzeczową projektu PL 0106.04.05 "Ochrona środowiska K." realizowanego w ramach Programu Phare 2001 "Spójność Społeczna i Gospodarcza". Program ten był wspierany z budżetu państwa w formie dotacji ze środków rezerwy celowej w latach 2004-2005 w kwocie [...] zł, na podstawie umów zawartych między Wojewodą [...] a Gminą K., noszących datę 7.07.2004 r. i 18.11.2005 r. (odpowiednio na kwoty [...] zł i [...] zł). Podczas kontroli dokumentów ustalono, że Gmina K. w latach 2004-2006 wydatkowała dotacje udzielone z budżetu państwa w całości, jednakże przy błędnie przyjętych kursach EURO z [...] Banku Spółdzielczego w S., tj. kursach sprzedaży zamiast kupna dewiz z dni dokonywania przelewów. W wyniku przeliczenia ustalono, że z dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia 7.07.2004 r. Gmina K. winna wydatkować o [...] zł mniej, a z dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia 18.11.2005 r. o [...] zł mniej, niż wydatkowała na skutek stosowania zawyżonych kursów. Wojewoda [...] przesłał wystąpienie pokontrolne z dnia [...] sierpnia 2006 r., w którym zakwestionował wyjaśnienia i nowe rozliczenie dotacji zawarte w pismach Prezydenta Miasta K. z dnia 24 i 31 lipca 2006 r. i nakazał zwrócić dotacje pobrane w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami. Analiza powyższych pism wykazała, że korekta rozliczenia w stosunku do jego pierwotnej wersji (pisma z dnia 30 stycznia 2006 r. i 12 czerwca 2006 r.) polegała na zmniejszeniu udziału finansowania każdej z przedstawionych faktur środkami własnymi Gminy i odpowiednim zwiększeniu udziału środków dotacji z budżetu państwa. Ze względu na fakt, że przelewy z zawyżonymi kwotami zostały już wcześniej zrealizowane, rozliczono się z dwiema firmami - wykonawcami (A. S.A. i M. S.A.) przez potrącenie nadpłat w innych bieżąco opłacanych fakturach, nie uwzględnionych w wykazach dotyczących rozliczeń dotacji. Wojewoda [...] nie przyjął nowych rozliczeń i wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], w której przypisał do zwrotu do budżetu państwa dotację celową pobraną w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji, tj. od [...] lipca 2006 r. Za podstawę rozstrzygnięcia uznano treść art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104). Gmina K. złożyła odwołanie nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. wobec czego Minister Finansów wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 146 ust. 2 powołanej ustawy o finansach publicznych. W motywach wskazano, że skarżący nie kwestionuje ustaleń kontroli, iż stosował w sposób nieprawidłowy zawyżone kursy EURO przy zapłacie wykonawcom za towary i usługi, zarówno ze środków własnych, jak i z dotacji budżetowej. Jednakże wykonując korektę dokonanych płatności wykonawcom w wyniku przeprowadzonej kontroli, skarżąca nie dokonała proporcjonalnego rozliczenia odzyskanych kwot pochodzących ze środków własnego budżetu i z dotacji budżetu państwa, tylko zmniejszyła udział własny, kosztem udziału budżetu państwa w finansowaniu projektu Phare 2001 objętego umowami zawartymi z Wojewodą [...] i opiewającego na konkretną kwotę wyrażoną w EURO, która nie uległa zmianie. Organ ten nie uznał za słuszny zarzut, że Wojewoda [...] niewłaściwie zastosował art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jako podstawę do wydania decyzji w postępowaniu w pierwszej instancji. Minister Finansów stwierdził, że definicję "dotacji pobranych w nadmiernej wysokości" zawiera art. 145 ust. 2 określając, iż są to "dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania". W sprawie występuje jednoznacznie ostatnia z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie. Zdaniem Ministra argument, że Wojewoda przyjmował bieżące rozliczenia transz środków na realizację projektu, a dopiero po jego zakończeniu przeprowadził kontrolę całości rozliczeń i nakazał korektę rozliczeń, a następnie ją odrzucił, stwierdzając "pomniejszenie udziału środków Gminy K. w realizacji projektu", nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda - jako dysponent części budżetowej sprawuje bowiem nadzór i kontrolę wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu państwa. Stanowi o tym art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Bieżąca weryfikacja dokumentów w omawianym przypadku okazała się instrumentem niewystarczającym do stwierdzenia nieprawidłowości i dopiero źródłowa kontrola prawidłowości przekazanych rozliczeń zbiorczych wykazała zastosowanie niewłaściwych kursów dewizowych. Mając na uwadze ocenę stanu faktycznego Minister Finansów stwierdził, że Gmina K. pobrała dotację z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W związku z powyższym, w myśl art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotację w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych należy zwrócić do budżetu państwa. W skardze do WSA w Warszawie Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów w całości oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. wydanej w postępowaniu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzuca decyzji naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez uznanie, że skarżąca pobrała dotacje z budżetu państwa w nadmiernej wysokości, wyższej niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania. Zdaniem skarżącej Minister błędnie ustalił, że Gmina K. wykonując korektę dokonanych płatności wykonawcom nie dokonała proporcjonalnego rozliczenia odzyskanych kwot pochodzących ze środków własnego budżetu i z dotacji budżetu państwa tylko zmniejszyła udział własny kosztem udziału budżetu państwa w finansowaniu projektu. W szczególności Organ ten nie wskazał podstawy prawnej zawartej bądź to w obowiązujących przepisach prawa bądź to w umowie, na mocy której Gmina K. zobowiązana była do stosowania proporcjonalnego rozliczania odzyskanych kwot. Minister Finansów nie wskazał także w jakich proporcjach powinno nastąpić to rozliczenie oraz z czego wynika zasada, że jeśli po ponownym rozliczeniu z wykonawcami i zmianą proporcji pomiędzy udziałem Gminy K. a dotacją z budżetu państwa, wysokość tej ostatniej ma się zmienić. Gmina K. dokonując ponownego rozliczenia dotacji z wykonawcami wskazała, że wykorzystała ją w przyznanej wysokości. Stwierdza także, że gdyby od początku rozliczania transz dotacji stosowała prawidłowy kurs dewiz, to rozliczenie dotacji byłoby takie samo jak rozliczenie przedstawione po korekcie. Nadto podniosła, że w trakcie realizacji inwestycji obowiązywała zasada, iż płatności mogły być dokonywane w odpowiednim stosunku co do środków z Phare 2001 SSG oraz środków własnych, do których zaliczone były środki budżetu Gminy K. i dotacje z budżetu państwa. Realizując faktury zachowywany był ten stosunek. Po stronie środków własnych cała kwota mogła pochodzić z otrzymanej dotacji. Oznacza to, że Gmina K. podczas ponownego rozliczenia i wykorzystania przyznanej dotacji nie zachwiała żadnych proporcji pomiędzy środkami z jej budżetu a środkami z budżetu państwa. Jeżeli zatem, zdaniem Ministra Finansów, rozliczenie odzyskanych kwot miało być proporcjonalne, to Gmina K. powinna być zobowiązana do zwrotu kwoty stanowiącej odpowiednią proporcję. Minister Finansów nadto uznał, że Gmina K. pobrała dotację w nadmiernej wysokości niż niezbędna była na dofinansowanie dotowanego zadania. Pogląd ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Nie można zatem - zdaniem skarżącej - ustosunkować się do argumentów Ministra Finansów. Gmina K. może natomiast przedstawić własny pogląd w tej sprawie: skarżąca miała wiedzę co do wysokości dotacji z rezerwy budżetu państwa na zadanie, które realizowała, albowiem otrzymała dwie dotacje w określonej wysokości i w całości wydatkowała te kwoty dotacji, na cel na który je otrzymała. Kwota w wysokości [...] zł nie jest kwotą, która nie była niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania, Wprawdzie dotacja został przyznana w złotych, to rozliczenie inwestycji następowało w Euro. Kwota dotacji, którą ma zwrócić Gmina K. nie została pobrana w nadmiernej wysokości niż niezbędna na dofinansowanie dotowanego zadania lecz wyniknęła ona z pierwotnego zastosowania nieprawidłowego kursu dewiz. Ponowne rozliczenie przy prawidłowym kursie dewiz wskazuje, że dotacja wykorzystana została w całości zgodnie z umowami i nie można stawiać zarzutu, że kwota [...] zł była zbędna na dofinansowanie zadania. Należy także podkreślić, że przepis art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie ma charakteru uznaniowego. Wobec tego, jeśli w zaskarżonej decyzji nie uzasadniono, że przesłanka z art. 145 ust. 1 pkt 2 zaistniała, to nie można tego przepisu stosować. W odpowiedzi na skargę, żądając jej oddalenia, podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonego aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako Pr. o p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. W powyższym kontekście - oceniając wniesiony środek zaskarżenia - wskazać trzeba, że skarżąca nie precyzowała wprost na czym polega naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Warto więc dostrzec, że pierwszy z powołanych przepisów nakazuje zwrot do budżetu państwa dotacji udzielonych w nadmiernej wysokości w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Drugi z kolei definiuje pojęcie "dotacji pobranych w nadmiernej wysokości" m.in. jako dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie określonego zadania. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego zawartych w uzasadnieniu do skargi stwierdzić należy, iż argument, że Wojewoda przyjmował bieżące rozliczenia transz środków na realizację projektu, a dopiero po jego zakończeniu przeprowadził kontrolę całości rozliczeń i nakazał korektę rozliczeń, a następnie ją odrzucił, nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda - jako dysponent części budżetowej - sprawuje bowiem nadzór i kontrolę wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu państwa. Stanowi o tym art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Prowadzona przez ten organ bieżąca weryfikacja dokumentów okazała się instrumentem niewystarczającym do stwierdzenia nieprawidłowości i dopiero źródłowa kontrola prawidłowości przekazanych rozliczeń zbiorczych wykazała zastosowanie niewłaściwych kursów dewizowych. Wyraźnie też trzeba podkreślić, że prawo do kontroli ze strony Wojewody zostało zastrzeżone w § 3 i 4 dwóch umów zawartych przez niego z Gminą K., tj. umową z dnia [...] lipca 2004 r. o przekazaniu środków z rezerwy celowej budżetu państwa w 2004 r., a także umową z dnia [...] listopada 2005 r. o przekazanie środków z rezerwy celowej budżetu państwa w 2005 r. Dokonując analizy akt sprawy i wniesionej skargi trzeba stwierdzić, że skarżący nie kwestionuje ustaleń, iż stosował zawyżone kursy Euro przy zapłacie wykonawcom za towary i usługi, zarówno ze środków własnych, jak i z dotacji budżetowej, nie podziela natomiast stanowiska Ministra Finansów, iż nieprawidłowe było zmniejszenie udziału własnego kosztem udziału budżetu państwa w finansowaniu projektu Phare 2001 r. Przyjęcie sposobu rozumowania skarżącego oznaczałoby, że skutkami jego błędu obarcza się budżet państwa. Również Sąd podziela pogląd Ministra Finansów, że do sfinansowania dotowanego zadania niezbędna była niższa kwota, aniżeli pobrana przez skarżącego. Przekonywającą w tym względzie argumentację zawiera uzasadnienie organu I-szej instancji, której istotą jest konstatacja, że skarżący wykonując korektę dokonanych płatności wykonawcom, w wyniku przeprowadzonej kontroli oraz ponownie rozliczając dotację, zmniejszył bowiem udział własny, kosztem udziału budżetu państwa w finansowaniu projektu Phare 2001 objętego umowami. Nie można też zdaniem Sądu - podzielić poglądu, że Minister Finansów nie wskazał przepisów nakazujących stosowanie proporcjonalnego rozliczania kwot, których dotyczą decyzje. Używając w uzasadnieniu do swojej decyzji (str. 3) sformułowania "strona nie dokonała proporcjonalnego rozliczenia odzyskanych kwot" Minister Finansów trafnie wskazał, iż nie została zachowana właściwa procentowa proporcja (stosunek, relacja, udział), która była wyrażona w kwotach liczonych w Euro i która powinna być zachowana, przy zastosowaniu prawidłowych kursów walutowych, również w ujęciu złotowym. Wreszcie należy wskazać, że art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie ma charakteru uznaniowego. Dotacje z budżetu państwa są środkami publicznymi i dowolne dysponowanie nimi jest zabronione. Jeżeli zajdą opisane w nim przesłanki dotacja podlega zwrotowi. W niniejszej sprawie uzasadnia to fakt, iż skarżąca w latach 2004-2006 wydatkując dotacje udzielone z budżetu państwa czyniła to przy błędnie ustalonym przeliczniku Euro/PLN, tj. kursach sprzedaży zamiast kupna dewiz z dni dokonywania przelewów. W wyniku przeliczenia trafnie ustalono, że z dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia [...].07.2004 r. skarżąca winna wydatkować mniej o [...] zł, a z dotacji objętej umową z dnia [...].11.2005 r. o [...] zł mniej, niż wydatkowała na skutek stosowania zawyżonych kursów (vide akta administracyjne). Sąd podziela w pełni ustalenia poczynione w protokole "przeprowadzonej w Gminie K. w dniach [...].07.2006 r. kontroli finansowo-rzeczowej Projektu PL0106.04.05 >>Ochrona środowiska K.<<, rekontraktowanego dnia [...].09.2005 r. >>Poprawa atrakcyjności inwestycyjnej i turystycznej poprzez rozwiązanie problemów zagospodarowania odpadów w regionie K.<<, realizowanego w ramach programu Phare 2001 SG" tak w zakresie sposobu wyliczenia nadmiernie pobranej dotacji, jak tez jej wysokości. Mając na uwadze treść art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.