II OSK 1096/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 960/07 w sprawie ze skargi H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 960/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji H. Ż. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, częściowo podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, przyłącza energetycznego i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna wskazuje na możliwość lokalizacji planowanej przez stronę inwestycji na przedmiotowej działce, ponieważ w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki, których sposób zabudowy zezwala na określenie dla tej inwestycji wymagań dotyczących funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Jednakże przez obszar, na którym położona jest działka nr [...] przebiegać będzie trasa autostrady A-1, której lokalizację ustalił Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] września 2004 r., co będzie miało negatywny wpływ na środowisko na terenach przylegających do zewnętrznych krawędzi jezdni. Organ wskazał, że działka inwestora znajduje się w III strefie ponadnormatywnego oddziaływana tej autostrady i z jej usytuowaniem będą wiązały się negatywne skutki dla zamieszkałych w tym rejonie ludzi. Zdaniem organu, uzasadnia to odmowę ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, pomimo braku bezwzględnego zakazu zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, iż przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego, określone zostały w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji rozpatrujące tą sprawę nieprawidłowo przyjęły, iż położenie nieruchomości, na której skarżąca zamierza zrealizować inwestycję w III obszarze oddziaływania autostrady A - 1 stanowi przeszkodę do ustalenia dla tej inwestycji warunków zabudowy. Z treści art. 61 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, iż organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy musi zbadać jedynie czy zostały łącznie spełnione przesłanki, o których mowa w tym przepisie. W przypadku ich zaistnienia organ ma obowiązek wydać stosowną decyzję, ustalającą warunki zabudowy dla danej inwestycji. Sąd zauważył, iż w przedmiotowej sprawie, oprócz powołania się na zapisy decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady A1 (załączonej do akt sprawy jedynie w niekompletnej kserokopii obwieszczenia zamieszczonego w lokalnym dzienniku), organy nie przywołały żadnego przepisu prawa, który uzasadniałby negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącej. Z zapisów wspomnianej decyzji nie wynika natomiast zakaz zabudowy nieruchomości położonych w III strefie ochronnej. Sąd stwierdził ponadto, że w decyzji organu I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano między innymi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż - w ocenie organu - nie można dla planowanej inwestycji ustalić wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. warunku dobrego sąsiedztwa). Tymczasem z przeprowadzonej przez ten organ analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, iż warunek dobrego sąsiedztwa jest w rozpoznawanej sprawie spełniony, ponieważ w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki, których sposób zabudowy zezwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy na działce będącej własnością inwestora. W związku z tym Sąd I instancji uznał, iż powołana przez organ I instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia jest wadliwa i nieadekwatna do treści decyzji. Tym samym organ ten naruszył przepis art. 107 § 1 k.p.a., nakazujący wskazanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził również, że wadliwość ta dotyczy też decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ ten wskazał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 nie precyzując, która z wymienionych w nim przesłanek nie zaistniała, skutkując w konsekwencji odmową ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje szczegółowej podstawy prawnej jej wydania, ograniczając się do zacytowania różnorakich przepisów prawa bez wskazania ich związku z treścią rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał ponadto, że uzasadnienia decyzji obu instancji są wadliwe, gdyż organy nie wyjaśniły stronie - stosownie do treści art. 11 k.p.a. wyrażającego tzw. zasadę przekonywania - zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W szczególności organy nie wyjaśniły, co oznacza położenie nieruchomości skarżącej w III strefie oddziaływania autostrady i jakie znacznie fakt ten ma dla możliwości zabudowy jej działki. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, opierając ją na następujących podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) przez niewłaściwą wykładnię polegającą na unikaniu dokonania pełnej kontroli działalności administracji publicznej i sprowadzeniu jej do kontroli strony formalnej wydanych decyzji bez dokonania całościowej oceny, b) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji w sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym decyzją o lokalizacji autostrady, a zasada, że dla tego samego terenu może być wydanych wiele decyzji o warunkach zabudowy nie ma tu zastosowania, c) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z normami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.), a w szczególności art. 22 i 25 tej ustawy przez błędną wykładnię, bowiem normy zawarte w tej ustawie są przepisami odrębnymi i sprzeczność z nimi może stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy; 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zwanej dalej skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 11, art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, a jeżeli nawet miało to miejsce, to uchybienia te nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i niewykazanie, że uchybienia natury procesowej miały wpływ na wynik sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego, jak również niewyrażenie pełnej oceny prawnej oraz jasnych wskazań co do dalszego postępowania, c) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopuszczenie z urzędu dowodu dokumentu, jeżeli - w ocenie Sądu - niekompletne obwieszczenie złożone do akt sprawy stanowiło o wadliwym przeprowadzeniu postępowania. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, iż teren planowanej przez H. Ż. inwestycji objęty jest decyzją ostateczną Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady A-1 w tym znaczeniu, że znajduje się w strefie uciążliwości tej autostrady. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z późn. zm.). Zdaniem Kolegium, w sprawie tej konieczne jest rozstrzygnięcie dwóch kwestii, a mianowicie tego, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w sytuacji, gdy wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a taką jest decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady) oraz jakie są relacje pomiędzy przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 2571 z późn. zm.). Organ wskazał, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W ocenie Kolegium, norma ta odnosi się wyłącznie do decyzji warunkach zabudowy, nie ma natomiast zastosowania do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o lokalizacji autostrady, decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, konieczne jest również rozstrzygnięcie, czy przepisy ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którymi musi być zgodna decyzja o warunkach zabudowy. Sąd I instancji nie dokonał bowiem żadnej wykładni tego przepisu. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., organ podniósł, iż Sąd ten nie wykazał, aby wskazane w uzasadnieniu wyroku naruszenia przepisów art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. miały istotny wpływ na wynik tej sprawy. O istotnym wpływie naruszenia tych przepisów na wynik postępowania administracyjnego można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy w razie braku tych naruszeń prawdopodobnie zostałaby wydana decyzja o innej treści. Organ podniósł ponadto, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną uchylenia obu decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie wskazał jasno jaka norma prawa materialnego została przez organy administracji naruszona. Zaskarżony wyrok nie zawiera również żadnych wskazań dla organów co do dalszego postępowania w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Spór prawny w tej sprawie dotyczy tego, czy możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości położonej w strefie ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko wyznaczonej w decyzji właściwego organu o lokalizacji tej autostrady. Rozstrzygając ten spór, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 22 i art. 25 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2571 z późn. zm.). Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje szereg przesłanek, które muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten stanowi powtórzenie zasady uregulowanej w art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją o charakterze związanym, a więc organ administracji ma obowiązek wydać taką decyzję zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tj. przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw, z których wynikają jakieś szczególne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przykładowo wskazać można na ograniczenia dotyczące zabudowy gruntów rolnych i leśnych wynikające z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), czy ograniczenia, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), który stanowi, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin (pkt 1), utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych (pkt 2), wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją (pkt 2a), ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych (pkt 3). Przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są natomiast przepisy ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, które powołano w skardze kasacyjnej. Przepis art. 22 ust. 1 tej ustawy wyszczególnia jakie elementy powinna zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Są to: wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi (pkt 1), linie rozgraniczające teren (pkt 2), warunki techniczne realizacji (pkt 3), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków (pkt 4), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 5). W art. 22 ust. 2 tej ustawy zobowiązano natomiast organ do doręczenia tej decyzji wnioskodawcy i uregulowano sposób zawiadomienia o jej treści pozostałych stron postępowania. Przepis art. 25 ust. 1 stanowi natomiast, iż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w niniejszym rozdziale. Przepisy rozdziału 4 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (w tym art. 22 i art. 25) regulują tryb postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady, nie wprowadzają natomiast żadnych ograniczeń dotyczących zabudowy nieruchomości znajdujących się w strefie ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko. Są to przepisy szczególne w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym znaczeniu, że wprowadzają odmienny tryb postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji szczególnego rodzaju inwestycji, jaką jest autostrada. Przepisy art. 22 i art. 25 wskazanej ustawy nie są natomiast przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie wynikają z nich żadne ograniczenia o charakterze materialnoprawnym w zabudowie nieruchomości położonych w strefie ponadnormatywnego oddziaływania autostrady, które organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy takiej nieruchomości miałby obowiązek uwzględnić. Jak już wskazano powyżej, z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie powinien odmowę ustalenia warunków zabudowy oprzeć na wyraźnej sprzeczności tych warunków z przepisem prawa powszechnie obowiązującego nakładającym jakieś ograniczenie w zabudowie nieruchomości. Podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może natomiast stanowić decyzja administracyjna, która jest aktem o charakterze indywidualnym, regulującym wyłącznie prawa i obowiązki określonego podmiotu, będącego jej adresatem. Wynika to a contrario z treści powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, iż zapis pkt 2 części IV decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2004 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-1 dla odcinka od węzła "Brzeziny" do węzła "Romanów", na który powołały się organy rozpatrujące tą sprawę brzmi: "Zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi z dnia 28 lutego 2003 r. nr 12/03 oraz dokumentacją do wniosku o ustalenie lokalizacji autostrady w dalszych pracach projektowych należy uwzględnić uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego w następujących strefach ponadnormatywnego oddziaływania autostrady na środowisko, licząc od zewnętrznych krawędzi jezdni: - I strefa oddziaływań ekstremalnych – do 20 m, w której mogą się znaleźć wyłącznie pasy zieleni izolacyjnej, - II strefa zagrożeń – od 20 do 60 m, w której należy wprowadzić ograniczenia dotyczące zakazu upraw warzyw i owoców przeznaczonych do bezpośredniego spożycia, - III strefa uciążliwości – od 60 do 180 m. z poszerzeniem jej na obszarach o intensywnej zabudowie do 250 m., jako strefy potencjalnie negatywnych skutków dla ludzi, głównie w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej i obiektów użyteczności publicznej". Decyzja ta nakłada więc określone obowiązki (uwzględnienia uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego w dalszych pracach projektowych) na wnioskodawcę, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a nie na właścicieli nieruchomości położonych w wyznaczonych strefach. Podkreślić trzeba ponadto, że przepisy art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewniają realizację konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zakaz zabudowy lub inne ograniczenia dotyczące zabudowy nieruchomości jako ograniczenia prawa własności nieruchomości muszą więc wynikać wprost z przepisów ustawy, ewentualnie z przepisów powszechnie obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przez właściwe organy na podstawie ustawowego upoważnienia. W niniejszej sprawie takie ograniczenia powodowane względami ochrony środowiska mogłyby ewentualnie wynikać z treści uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego o utworzeniu na terenie, na którym wyznaczono strefy ponadnormatywnego oddziaływania autostrady obszaru ograniczonego użytkowania. Powołany już art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych. Podstawę prawna utworzenia takiego obszaru stanowi art. 135 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Ze stanu faktycznego tej sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia nie wynika natomiast, aby na terenie znajdującym się w trzech wyznaczonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady strefach ponadnormatywnego oddziaływania tej autostrady został utworzony obszar ograniczonego użytkowania. Za nietrafny należy również uznać podniesiony przez Kolegium zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, Sąd błędnie uznał za dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sytuacji, gdy jej teren znajduje się na obszarze objętym decyzją o lokalizacji autostrady. W ocenie Kolegium, zasada, że dla tego samego terenu może być wydanych wiele decyzji o warunkach zabudowy nie ma w tym przypadku zastosowania. Z twierdzeniem tym nie można się zgodzić, ponieważ teren planowanej przez skarżącą inwestycji nie jest terenem objętym decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady powinna zawierać linie rozgraniczające teren tej inwestycji. W pkt II decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2004 r. wskazano, iż linie rozgraniczające obejmują zakres terenu niezbędny dla realizacji przedmiotowej inwestycji i są oznaczone na załączniku graficznym kolorem zielonym ciągłym. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy fragmentu mapy ewidencyjnej obrazującej przebieg autostrady A-1 działka, na której skarżąca planuje budowę budynku mieszkalnego znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren lokalizacji autostrady, a więc decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie obejmuje tej nieruchomości. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż artykuł 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., I FSK 311/05, LEX nr 187459). Sam fakt wydania przez Sąd I instancji wyroku niezgodnego z oczekiwaniem organu nie stanowi naruszenia tego przepisu. Sąd I instancji dokonał w tej sprawie pełnej kontroli działalności organów administracji publicznej, oceniając całość zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania również nie prowadzą do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały przez organ naruszone i uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium przyznaje w skardze kasacyjnej, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a., albowiem jako podstawa prawna rozstrzygnięcia w obu decyzjach nie został wyraźnie wskazany przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz właściwe przepisy ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, a stronie nie wyjaśniono jednoznacznie, jakimi przesłankami kierowały się organy, odmawiając uwzględnienia jej wniosku. Wprawdzie Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegał istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy, jednakże to uchybienie Sądu nie stanowi naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Wpływ wskazanych uchybień procedury administracyjnej, których dopuściły się organy obu instancji na rozstrzygnięcie sprawy był o tyle istotny, że naruszenia te stanowiły konsekwencję błędnej wykładni i zastosowania przez organy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Organ nie wyjaśnił stronie przesłanek wydania decyzji odmownej, albowiem – jak wynika z treści uzasadnień decyzji obu instancji – nie potrafił wskazać przepisów prawa, z których wynikałoby wyraźne ograniczenie prawa zabudowy nieruchomości, stanowiącej teren planowanej przez skarżącą inwestycji. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż, uchylając zarówno decyzję Kolegium, jak i decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu orzeczenia nie zawarł żadnych wskazań dla organów co do dalszego postępowania. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ obie decyzje zostały uchylone przede wszystkim w związku z tym, że zostały wydane z naruszeniem wskazanych przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organy administracji powinny więc zbadać czy w stosunku do inwestycji planowanej przez skarżącą zostały spełnione wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze szczególnym uwzględnieniem wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy dokonanej zarówno przez Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Rację ma strona skarżąca, iż Sąd I instancji – uznając, iż znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2004 r., której treść stanowiła podstawę wydania przez organy zaskarżonych decyzji jest niekompletna – mógł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścić z urzędu dowód z dokumentu w postaci tej decyzji. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uchybienie to nie miało natomiast żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż – ze wskazanych powyżej względów – rozstrzygnięcia tej decyzji nie mogły stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Na marginesie należy wskazać, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Kolegium tj. [...] czerwca 2007 r. decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2004 r. nie była decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Minister Infrastruktury uchylił tą decyzję w części dotyczącej pkt 1b i d tiret drugie oraz pkt 2 części IV, orzekając w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 26 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1264/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1652/06) oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone dopiero decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., który uchylił decyzję organu I instancji w części IV punkt 1 lit. b), punkt 1 lit. d), tiret drugi oraz punkt 2 oraz rozstrzygnął merytorycznie sprawę w części uchylonej, w pozostałym zakresie zaś utrzymał tą decyzję w mocy. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.