II OSK 1124/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 695/07 w sprawie ze skargi U. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu usługowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę U. P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu usługowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Słubicach decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 2007 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał skarżącej, będącej inwestorem, rozbiórkę pawilonu usługowego, ponieważ skarżąca pomimo nałożenia na nią, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., obowiązku dostarczenia w terminie 30 dni oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ust. 7 Prawa budowlanego nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego to prawo. Prawo wyłącznego korzystania z działki oznaczonej literą E, przyznane skarżącej postanowieniem Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt V Ca [...] oddalającym wniosek o zniesienie współwłasności niezabudowanej nieruchomości (działki [...] i [...]) i określającym sposób korzystania z nieruchomości zgodnie ze sporządzonym przez biegłego planem, nie jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu Kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wykonaniu przez skarżącą obowiązku przedstawienia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpoznaniu skargi uczestnika postępowania W. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 107/06 uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. o wykonaniu przez skarżącą obowiązku przedstawienia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzając, że nie została zniesiona współwłasność, a zatem skarżąca nie ma samodzielnego prawa do dysponowania częścią działki na cele budowlane. Od tego wyroku skarżąca i Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli skargi kasacyjne, która zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06. NSA uznał, że skarżąca, na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie uzyskała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tym samym przedstawienia tego postanowienia nie stanowiło wykonania obowiązku nałożonego na Inwestora decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z dnia [...] lipca 2005 r., nakazującą rozbiórkę pawilonu, wskazując, że skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalając skargę stwierdził, że zasadnie nakazano rozbiórkę pawilonu usługowego stosownie do przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w orzeczeniu, prawidłowo zastosował się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezpodstawne były zarzuty naruszenia art. 10, 15 i 77 § 1 K.p.a. Okoliczność, że organ administracji nie poinformował skarżącej o ewentualnej możliwości uzyskania przed sądem powszechnym zgody współwłaścicieli na przeznaczenie wspólnej nieruchomości na cele budowlane nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżąca wiedziała o możliwości wniesienia takiego powództwa. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4, art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez oddalenie skargi, podczas gdy w wyniku prawidłowo sprawowanej ustrojowej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien stwierdzić naruszenie przepisów art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 7-9 oraz 15 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, że organ wydał zaskarżoną decyzję nie prowadząc żadnego postępowania dowodowego oraz pozbawiając stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. wynika, że skarżąca ma prawo, ale w inny sposób (w postępowaniu cywilnoprawnym) dochodzić stwierdzenia swego uprawnienia do zabudowy części gruntu stanowiącego współwłasność, co oznacza, że organ powinien dać jej szansę uczynienia tego. Przytaczając takie postawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżony wyrok, jak i decyzja organu administracji publicznej zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 107/06 (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06), decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że postanowieniem Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt V Ca [...]dokonano podziału do użytkowania nieruchomości pomiędzy jej współwłaścicielami, przyznając im określone działki do wyłącznego korzystania - podział quoad usum, który z natury swej rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej, nie zmienia zaś stosunków własnościowych. Podział taki może nastąpić w drodze stosownej umowy (porozumienia), zawartej pomiędzy współwłaścicielami lub na podstawie orzeczenia sądu. W jednym i drugim przypadku tak dokonany podział quoad usum i jego zakres, jest uzależniony od zgody wszystkich współwłaścicieli i musi jednoznacznie wynikać z umowy lub z orzeczenia sądu, nie może być domniemywany, czy też dorozumiany. Podział taki jest czynnością zwykłego zarządu. Nie ma wątpliwości, że w tej sprawie umowa taka nie została zawarta pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości i dokonany podział quoad usum, oparty jest jedynie na postanowieniu Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r., z którego nie wynika, aby któremuś z współwłaścicieli przysługiwało prawo zabudowania wydzielonej dla niego części nieruchomości. Skoro w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2005 r. wyraźnie nie sprecyzowano, iż poszczególni współwłaściciele na przyznanych im do wyłącznego korzystania działkach mają prawo do zabudowy, to nie można takiego prawa domniemywać. W wyroku z dnia 18 maja 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że skarżąca U. P. nie uzyskała praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Tym samym przedstawienie postanowienia Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r. organowi, nie stanowiło wykonania obowiązku nałożonego na inwestora decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wobec tego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słubicach nakazującej rozbiórkę przedmiotowego pawilonu było zgodne przepisem art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku rozpoznawanej sprawy Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 324). Związanie organ i sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, iż nie można formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego bądź prawnego, która uwalniałaby organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny od związania oceną prawną co do przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, jak słusznie podniósł Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ odwoławczy związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać odmiennych ustaleń, w szczególności stwierdzić wykonania obowiązku przez skarżącą. Z tych przyczyn podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 w związku art. 145 § 1 pkt 1) lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia, zdaniem skarżącej, przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego (art. 7-10 § 1, art. 15 oraz art. 77 § 1) uznać należy za chybiony. Organ II instancji związany oceną prawną Sądu, na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącej U. P. rozbiórkę pawilonu usługowego uznając, że skarżąca nie przedstawiła w wyznaczonym terminie żądanego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności postanowienie Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie świadczy o uzyskaniu przez nią praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, iż organ administracji wydał zaskarżoną decyzję nie prowadząc żadnego postępowania dowodowego, pozbawiając stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, na co nie zwrócił uwagi Sąd pierwszej instancji są bezzasadne. Sąd I instancji słusznie uznał, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało należycie przeprowadzone, co prowadziło do prawidłowego ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Należy podkreślić, że podstawą uwzględnienia skargi na decyzję i uchylenia decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie każde naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu nie można dopatrzyć się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło by znacząco wpłynąć na wynik sprawy. Skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu w tej sprawie. W toku trwającego kilka lat postępowania skarżąca składała liczne pisma, odwołania. Okoliczność, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając odwołanie, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. oddalającego skargę kasacyjną U. P., nie poinformował skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie miało istotnego wpływu na wynik tej sprawy. Podnoszone przez skarżącą zarzuty nie mogły wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem skarżąca nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyskała tego prawa w przeciągu trwającego wiele lat postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.