II GSK 968/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Kopalni Surowców Mineralnych S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 1425/07 w sprawie ze skargi K. Kopalni Surowców Mineralnych S.A. w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. na rzecz K. Kopalni Surowców Mineralnych S.A. w K. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1425/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę K. K. S. M. S.A. w K. (K. S.A.) na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K., po rozpoznaniu odwołania K. S.A., zaskarżoną decyzją uchylił w części decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w zakresie organizacji służb ruchu elektrycznego – pkt 3 decyzji i nadał mu brzmienie "Doprowadzić organizację służb ruchu elektrycznego do zgodności z zatwierdzonym planem ruchu". W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji była wynikiem nieprawidłowości stwierdzonych podczas inspekcji przeprowadzonej w zakładzie górniczym K. S.A. – Kopalnia "L." w dniu [...] maja 2007 r. Nieprawidłowości te polegały na niewłaściwej organizacji służb ruchu elektrycznego niezgodnej ze schematem organizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zwrócił przy tym uwagę, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych załącznika do protokołu nr [...], sporządzonego z inspekcji w dniu [...] maja 2007 r., dotyczącego bezpieczeństwa eksploatacji urządzeń górniczych wynika, że schemat organizacyjny zakładu górniczego stanowiący załącznik nr 1 do części podstawowej obowiązującego planu ruchu − część podstawowa na lata 1999−2015 przewiduje stanowisko sztygara oddziału elektrycznego w Kopalni "J." oraz w Kopalni "L.", tymczasem w dniu [...] grudnia 2007 r. Zarząd Spółki powierzył S. P. stanowisko sztygara oddziału elektrycznego w kopalniach K. S.A., mimo że stanowisko takie w schemacie organizacyjnym nie występuje. W załączniku znalazło się również następujące sformułowanie: "Powołanie stanowiska sztygar Oddziału Elektrycznego wskazuje na to, że w zakładzie górniczym powinien być zorganizowany Odział Elektryczny jako jedna z komórek organizacyjnych przedsiębiorstwa, podczas gdy w strukturze Przedsiębiorstwa K. S.A. taka komórka nie istnieje". Powracając do opisu treści decyzji organu odwoławczego w zaskarżonym wyroku podniesiono, że zdaniem Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, analiza zgromadzonych materiałów dowodowych w sprawie nie daje podstaw do postawienia skarżącej Spółce zarzutu niewłaściwej organizacji służb ruchu elektrycznego stwarzającej zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu górniczego i jego pracowników. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że schemat organizacyjny zakładu górniczego przewiduje zatrudnienie jednej osoby dozoru średniego ruchu elektrycznego w Kopalni "J." oraz jednej osoby dozoru średniego ruchu elektrycznego w Kopalni "L.", nie przewidując łączenia tych funkcji, tj. powierzenia funkcji sztygara oddziału elektrycznego Kopalni "J." oraz Kopalni "L." jednej osobie (jednemu pracownikowi w ramach jednego zakresu czynności). Oddalając skargę złożoną w zakresie dotyczącym doprowadzenia organizacji służb ruchu elektrycznego do zgodności z zatwierdzonym planem ruchu, tj. reformującym pkt 3 decyzji pierwszoinstancyjnej, K. S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ II instancji prawidłowo oparł treść zaskarżonej decyzji na przepisie art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), dalej: p.g.g. Działając z mocy powyższego przepisu nakazał: "Doprowadzić organizację służb ruchu elektrycznego do zgodności z zatwierdzonym planem ruchu". Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji gdy organ nadzoru stwierdził zatrudnienie S. P. na stanowisku sztygara oddziału elektrycznego, którego nie ma w zatwierdzonym schemacie organizacyjnym zakładu górniczego, był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przywołany wyżej przepis art. 113 ust. 1 pkt 1 p.g.g. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 63 i art. 73 p.g.g., podzielając w tym zakresie argumentację organu odwoławczego zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., nie mogły też odnieść pożądanych skutków prawnych zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję − umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję merytoryczną − utrzymującą w mocy decyzję I instancji, decyzję merytoryczno-reformacyjną − zmieniającą decyzję I instancji i decyzję kasacyjną − tylko w wypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie merytoryczne wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Zdaniem Sądu oznacza to, że podstawowym rodzajem decyzji są decyzje merytoryczne i merytoryczno-reformacyjne. W rozpoznawanej sprawie wydano decyzję merytoryczno-reformacyjną, gdyż organ uznał, iż nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, dokonał więc odmiennej oceny stanu faktycznego. Sąd I instancji zaznaczył również, że w odwołaniu strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencje organu odwoławczego dotyczą zarówno korygowania wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu I instancji nie doszło również do naruszenia art. 15 k.p.a., poprzez sanowanie przez organ odwoławczy wadliwej decyzji I instancji naruszającej art. 7, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wynikająca z art. 15 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Sąd I instancji zauważył, że decyzja wydana przez organ I instancji posiada istotne braki w uzasadnieniu faktycznym, lecz została ona usunięta z obrotu prawnego zaskarżoną decyzją orzekającą co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapoznanie się strony ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r., ponieważ brak tego zapoznania nie miał wpływu na wynik sprawy. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że pismo to zawierało stanowisko organu I instancji, które ostatecznie nie zostało podzielone przez organ odwoławczy, ponieważ ocenił on w sposób odmienny zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd I instancji nie uznał też skuteczności zarzutu naruszenia zasady reformationis in peius (139 k.p.a.), gdyż nie dopatrzył się na czym ten zarzut miał polegać. Sąd nie podzielił też twierdzenia skarżącej, że zaskarżona decyzja nakazująca doprowadzić organizację służb ruchu elektrycznego do zgodności z zatwierdzonym planem ruchu i w żadnym ingeruje w prowadzoną działalność gospodarczą spółki w zakresie swobody kształtowania polityki kadrowej. Sąd I instancji za niezasadny uznał również zarzut nieodniesienia się w zaskarżonej decyzji do wniosku spółki o wstrzymanie wykonania decyzji I instancji, ponieważ wniosek ten stał się bezprzedmiotowy w momencie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. S.A. zaskarżyła go w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: − art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały przesłanki do oddalenia skargi, podczas gdy postępowania wyjaśniające organów administracji obu instancji zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.; organ administracyjny II instancji w sposób oczywisty błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 2 k.p.a., przez co została naruszona zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 k.p.a. − art. 141 p.p.s.a. poprzez to, że uzasadnienie wyroku WSA w G. nie zawiera ustosunkowania się Sądu I instancji do szeregu zarzutów podniesionych w skardze na decyzje Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego dotyczących naruszenia przez to rozstrzygnięcie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.; − art. 134 p.p.s.a. poprzez : 1) dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, w tym przede wszystkim tego, iż kopalnie należące do K. S.A. wchodzą w skład jednego zakładu górniczego, a także że zasady na jakich odbywa się obłożenie przez przedsiębiorcę stanowisk dozoru ruchu określają przepisy prawne, które w sposób szczególny regulują prowadzenie ruchu zakładu górniczego, w szczególności regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w odkrywkowych zakładach górniczych wydobywających kopaliny podstawowe (Dz. U. Nr 96, poz. 858 ze zm.), a nie schemat organizacyjny zakładu górniczego oraz z pominięciem faktu, iż schemat organizacyjny zakładu górniczego jako załącznik do planu ruchu podlega zatwierdzeniu przez organy nadzoru górniczego; 2) dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem istotnych dla sprawy przepisów prawnych, tj. załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. Nr 94, poz. 840 ze zm.), który to załącznik określa charakter prawny schematu organizacyjnego zakładu górniczego; 3) dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie sformułowania przez K. S.A. zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. polegających na niezapoznaniu się przez organ odwoławczy strony skarżącej ze stanowiskiem organu I instancji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego z tego dokumentu; 4) art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej orzeczenia oraz nieodniesienie się do argumentów zaprezentowanych przez K. S.A., które miały znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Skarżąca spółka zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 p.g,g. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że schemat organizacyjny zakładu górniczego K. S.A. określa zasady obsadzania stanowisk osób dozoru w nim wymienionych, podczas gdy ten dokument jest tylko ogólnym zarysem, planem jakieś struktury określającym jedynie piony i służby techniczne oraz rodzaje stanowisk kierownictwa i dozoru jakie mają występować w ruchu zakładu górniczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka wskazała, iż Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nie określił dokładnie na czym miała polegać nieprawidłowość w zakresie organizacji służb ruchu elektrycznego, przez co musiała sama dokonywać interpretacji odpowiednich przepisów. Ponadto podkreślono, że organ od wielu lat zatwierdzał schematy organizacyjne zakładu górniczego, w którym funkcjonowało stanowisko sztygara oddziału elektrycznego pomimo tego, że takiego odrębnego oddziału w powyższym schemacie nie było. W ocenie kasatora istniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, ponieważ postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. A zatem − w ocenie kasatora − organ odwoławczy zamiast uchylać decyzję I instancji i rozstrzygać sprawę co do istoty w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był ją uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Kasator wskazał również, iż decyzja II instancji również została wydana z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a., w szczególności art. 7, art. 8 i art. 11 przez to, iż w jej uzasadnieniu organ odwoławczy nie wskazał dlaczego w świetle zarzutów przedstawionych w odwołaniu nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Sąd I instancji oddalił skargę K. K. S. M. S.A. bez wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutów strony skarżącej i bez dokonania w wystarczającym zakresie oceny trafności ustaleń oraz argumentacji, które zostały przedstawione przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w decyzji kończącej postępowanie administracyjne − co do spornej w sprawie kwestii doprowadzenia organizacji służb ruchu elektrycznego do zgodności z zatwierdzonym planem ruchu − naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazano przeprowadzenia dostatecznej kontroli legalności decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w szczególności w odniesieniu do wymagań art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie była wyłącznie decyzja administracyjna, kończąca postępowanie administracyjne. Decyzja administracyjna kształtuje w sposób władczy poprzez sformułowane w niej rozstrzygnięcie zakres praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata i tylko na podstawie treści zaskarżonej decyzji administracyjnej strona mogła czerpać wiedzę o swej sytuacji prawnej oraz polemizować z ujawnionymi w niej (w uzasadnieniu) podstawami wydania określonego rozstrzygnięcia przez właściwy organ administracji publicznej. Nie były zaś przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie wypowiedzi organu administracji publicznej dokonywane w innej formie, przed lub po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wydając decyzję kończącą postępowanie administracyjne, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego zreformował w spornym zakresie (pkt 3) decyzję organu I instancji (brzmiała ona w rozstrzygnięciu: "zapewnić właściwą organizację służb ruchu elektrycznego oraz doprowadzić tę organizację do zgodności z zatwierdzonym planem ruchu" z lakonicznym wskazaniem przez organ I instancji w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia "niewłaściwa organizacja służb ruchu elektrycznego", przy powołaniu się na art. 73 pkt 2 p.g.g. i 63 p.g.g. w związku z załącznikiem nr 1 do planu ruchu − część podstawowa dla zakładu górniczego K. K. S. M. w K. - Kopalnia L. w K. D. na lata 1999−2015) – w ten sposób, iż orzekł w osnowie decyzji "doprowadzić organizację służb ruchu elektrycznego do zgodności z zatwierdzonym planem ruchu". W zakresie zaś uzasadnienia tego rodzaju ogólnikowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zawarł tylko następującą wypowiedź: "Schemat organizacyjny zakładu górniczego z określeniem pionów i służb technicznych oraz stanowisk kierownictwa i dozoru, stanowiący załącznik nr 1 do części podstawowej zatwierdzonego planu ruchu na lata 1999−2015 precyzyjnie określa liczbę osób niezbędną do prowadzenia ruchu poszczególnych kopalń w części dotyczącej dozoru niższego i średniego. Nie reguluje on ilości organizacyjnych komórek (oddziałów) w poszczególnych kopalniach, dopuszcza wariantowość ilości osób dozoru jedynie w odniesieniu do osób dozoru niższego, która wynika z potrzeb przedsiębiorcy i może być wg niego ustalana dowolnie. Schemat przewiduje zatrudnienie jednej osoby średniego dozoru elektrycznego w Kopalni "J." oraz jednej osoby dozoru średniego ruchu elektrycznego w Kopalni "L.", nie przewidując łączenia tych funkcji, tj. powierzenia funkcji sztygara oddziału elektrycznego Kopalni "J." oraz Kopalni "L." jednej osobie (jednemu pracownikowi w ramach jednego zakresu czynności). Przedsiębiorca w zatwierdzonym planie ruchu na lata 1999−2015 nie dopuścił wariantowości ilości osób średniego dozoru ruchu elektrycznego, tak jak w przypadku osób niższego dozoru elektrycznego". Poza zagadnieniem potrzeby dokonania oceny precyzji sformułowania zawartego w rozstrzygnięciu (osnowie) zaskarżonej decyzji administracyjnej zauważyć trzeba, iż z jej uzasadnienia wynika, że w zasadniczej części koncentrowało się ono na akcentowaniu, iż schemat organizacyjny zakładu górniczego wykluczał, aby ta sama osoba sprawowała zadania w zakresie średniego dozoru elektrycznego w różnych kopalniach, a przewidywał zatrudnienie po jednej osobie średniego dozoru elektrycznego zarówno w Kopalni "J.", jak i Kopalni "L." (schemat organizacyjny wg interpretacji organu nie zezwalał bowiem na tzw. "wariantowość ilości osób średniego dozoru ruchu elektrycznego"). Sąd I instancji ograniczając się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia stanowisko organu w tym kluczowym dla wyniku sprawy zakresie, w istocie nie przeprowadził niezbędnej oceny, czy powołany pogląd (wniosek) organu jest trafny i ma pokrycie w treści schematu organizacyjnego zakładu górniczego. Sąd I instancji wypowiedział się tylko, że "w sytuacji gdy organ nadzoru stwierdził, iż zatrudnienie S. P. na stanowisku sztygara zakładu elektrycznego, którego nie ma w zatwierdzonym schemacie organizacyjnym zakładu górniczego, był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 113 ust. 1 pkt 1 Prawa górniczego". Kontrolując zatem − w toku ponownego rozpoznania sprawy − legalność zaskarżonej decyzji (biorąc pod uwagę całokształt jej treści), Sąd I instancji ustosunkuje się do zagadnienia, czy Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w sposób zadawalający w treści zaskarżonej decyzji (a nie gdzie indziej) wykazał, iż schemat organizacji konkretnego zakładu górniczego rzeczywiście określał liczbę osób (a nie tylko stanowisk) średniego dozoru elektrycznego (niezbędną do zatrudnienia w poszczególnych kopalniach), wykluczając też "wariantowość" zatrudnienia w omawianym zakresie, jak to ujął rozstrzygający w sprawie organ. Jednocześnie, Sąd I instancji dokona oceny precyzji sformułowania zawartego w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć też wypada, iż nie może spełniać wymagań art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. wywód organu ograniczający się do przedstawienia wniosków, jeżeli konkluzje organu nie zostały połączone ze szczegółową i wszechstronną w treści decyzji analizą materiału poddawanego ocenie (w danej sprawie odnieść należy do potrzeby przeprowadzania rozważań organu w odniesieniu do całości skonkretyzowanych i istotnych w sprawie zapisów schematu organizacyjnego zakładu górniczego). Tylko bowiem w ten sposób prześledzić można tok rozumowania, który doprowadził do wydania kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).