IV SA/Wa 1751/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skarg E. L., W. P., E. N., K. S., M. B., S. K., W. G., L. G., J. O., Z. O. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1751/07 Uzasadnienie W dniu [...] listopada 2006 r. wpłynął do Prezydenta W. wniosek J. B. - współużytkownika wieczystego działki nr [...] w obrębie [...] w [...] w W. - o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na tej działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego w postaci dobudowy do szczytowej ściany budynku A. przy ul. [...] w W. oraz przesunięcie wjazdu na ciąg pieszo-jezdny od ul. [...]. Zawiadomienie o wszczęciu powyższego postępowania zostało doręczone wnioskodawcy (J. B.), A. B. (współużytkownikowi wieczystemu działki nr [...]), [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. (współużytkownikowi wieczystemu sąsiednich działek nr [...] i nr [...]), Prezydentowi W. (jako właścicielowi działek nr [...] i nr [...] oraz jako przedstawicielowi Skarbu Państwa, będącego właścicielem sąsiedniej działki nr [...]). Prezydent W. w dniu [...] marca 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] i nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Organ podniósł w decyzji m. in., że: * wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu po realizacji inwestycji wynosi 97% z dopuszczalnością zabudowy w ostrych granicach działki, * należy zachować istniejący na działkę nr [...] wjazd oraz drogę dojazdową służebną, obsługującą zaplecza budynków zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] z zachowaniem takich gabarytów, aby spełniała wymagania drogi pożarowej, a inwestor powinien uzyskać zgodę właścicieli gruntów, przez które będzie ona przebiegać, * gabaryty budynku należy projektować w ten sposób, aby zachowany był dostęp światła dziennego i wymagane przepisami nasłonecznienie * IV SA/Wa 1751/07 pomieszczeń w istniejących budynkach usytuowanych na działkach sąsiednich, ■ należy dążyć do ochrony drzew rosnących na działce nr [...] na północ od planowanej inwestycji, a w przypadku konieczności ich wycięcia -uzyskać prawomocną decyzję Prezydenta W. Odwołania od powyższej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. oraz K. S., S. K., K. K., E. L., E. N., J. M., A. G., A. G., W. G., L. G., Z. R., Z. R., A. A., J. O., Z. O., M. P., M. P., W. P. i M. B. W swoim odwołaniu [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. podniosła, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] powinno być zawieszone wobec objęcia tej działki uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W projekcie tego planu planowana jest obsługa komunikacyjna od ul. [...], a więc nie ma możliwości zabudowy tej działki. Zdaniem Spółdzielni organ nie wyjaśnił w swej decyzji przeznaczenia działki nr [...]. Ponadto odwołujący się zaznaczył, iż dopuszczenie zabudowy działki nr [...] budynkiem o szerokości elewacji frontowej wynikającej z gabarytów tej działki oraz przyzwolenie na lokalizację zabudowy w ostrej granicy działki spowoduje sprzeczność z § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Spółdzielnia zakwestionowała także wzrost wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu po realizacji inwestycji w porównaniu z poprzednio toczącym się postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nadto odwołujący się wskazał, że nie wszystkie strony, na które przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała, brały udział w postępowaniu. Chodzi o IV SA/Wa 1751/07 P., które posiada jedyny dojazd do budynku przy ul. [...] od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną, w tym przez działkę nr [...]. W drugim wniesionym odwołaniu wspomniane wyżej osoby fizyczne podniosły, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji jest dla nich niekorzystne w następujących względów: * oddanie części działki nr [...] na drogę zastępczą, * wycięcie drzew okalających ich budynek i likwidacja placu zabaw dla dzieci, * uciążliwości z dojazdem do budynku od ul. [...], brak dojazdu wozów strażackich i karetek pogotowia od strony wschodniej i południowej, * zaciemnienie okien i balkonów od strony południowej, * zagrożenie katastrofą budowlaną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami J. M., A. G., A. G., Z. R., Z. R. i A. A. oraz utrzymało decyzję organu pierwszej instancji. Organ podniósł, że osoby, co do których postępowanie odwoławcze zostało umorzone nie są stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie są właścicielami lokali w budynku zlokalizowanym na działce nr [...]. Odnośnie merytorycznie rozpatrzonych odwołań organ uznał, że są niezasadne. Co do zarzutu niezawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ wskazał, że jest ono fakultatywne, a nie - obowiązkowe. Zdaniem organu działka nr [...] zostanie w części zajęta tylko na czas realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ podniósł, że dopuszczenie zabudowy działki budynkiem o szerokości elewacji frontowej wynikającej z gabarytów działki nr [...] oraz przyzwolenie na IV SA/Wa 1751/07 lokalizację zabudowy w ostrej granicy działki jest przesądzane na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie uzyskiwania warunków zabudowy, choć zabudowa taka nie jest sprzeczna z wyżej wskazanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu po realizacji inwestycji (97%) wynika z nawiązania przestrzennego do budynków położonych w ciągłej zabudowie przy ul. [...]. Zdaniem organu wszystkie strony, na które przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała, brały udział w postępowaniu. Skomunikowanie z ul. [...] właścicieli czy użytkowników wieczystych posesji położonych przy ul. [...] (np. P.) odbywa się drogą wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] oraz nr [...]. Zgodnie z aktem notarialnym z dnia 31 grudnia 1997 r. o oddaniu na rzecz J. B. i A. B. działki nr [...] w użytkowanie wieczyste działka ta nie jest obciążona żadnymi prawami rzeczowymi ograniczonymi. W tej sytuacji, w ocenie organu, podmioty korzystające z tego dojazdu nie mają interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym, lecz tylko interes faktyczny. Odnośnie zarzutów podniesionych przez wspomnianych wyżej właścicieli lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], będących jednocześnie współużytkownikami wieczystymi tej działki organ podniósł, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, iż należy dążyć do ochrony drzew rosnących na działce nr [...] na północ od planowanej inwestycji, a w przypadku konieczności ich wycięcia - uzyskać prawomocną decyzję Prezydenta W. W ocenie organu brak jest podstaw do twierdzenia, aby w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. zezwolono na likwidację placu zabaw dla dzieci. Jeżeli chodzi o dojazd od ul. [...], to organ podniósł, iż w decyzji organu pierwszej instancji podniesiono, że należy zapewnić przejazd z ul. [...] na drogę wewnętrzną użytkownikom przyległych nieruchomości i służbom miejskim oraz zapewnić parametry drogi pożarowej ustanawiając na tym przejeździe do drogi wewnętrznej służebność przejścia i przejazdu. IV SA/Wa 1751/07 W związku z zarzutem, że nastąpi zaciemnienie okien i balkonów od strony południowej organ wskazał, iż kwestia ta nie należy do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ale jest rozstrzygana na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że w decyzji organu pierwszej instancji zastrzeżono, iż w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem ich dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. oraz właściciele lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], będący jednocześnie współużytkownikami wieczystymi tej działki: E. L., W. P., E. N., K. S., M. B., S. K., W. G., L. G., J. O. i Z. O. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. w swej skardze - poza wcześniej już podniesionymi zarzutami w odwołaniu - wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i nr [...], na których znajdują się należące do skarżącego budynki wielorodzinne, nad którymi sprawuje on zarząd. Działkami tymi skarżący rozporządza od 1969 r. i od tego czasu korzystał z drogi dojazdowej biegnącej przez działkę nr [...], gdyż był to i nadal jest jedyny dojazd do wyżej wspomnianych budynków mieszkalnych. Jest to więc, zdaniem skarżącego, droga konieczna, a ustanowienie na działce nr [...] pod koniec lat dziewięćdziesiątych ub. wieku prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców naruszyło interes skarżącego, który ma roszczenie z art. 145 Kodeksu cywilnego. W skardze wyżej wymienionych właścicieli lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], będących jednocześnie współużytkownikami wieczystymi tej działki również wskazano, że działka nr [...] to jedyna droga dojazdowa do tego budynku, a z nieznanych i nigdy niewyjaśnionych przyczyn droga ta w 1998 r. stała się działką budowlaną. IV SA/Wa 1751/07 W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 powyższej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na to, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano wielokrotnie, kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uchwałach składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 (publ. w ONSA 1995 r., z. 4, poz. 154) i z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95 (publ. w ONSA 1996 r., z. 2, poz. 54) stwierdzono, iż z zasady stronami takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Ponadto, zgodnie ze wspomnianymi uchwałami, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie. Przyjąć należy, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższych uchwałach jest aktualne także na gruncie obecnie obowiązującej IV SA/Wa 1751/07 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Przenosząc to stanowisko na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie wszystkie podmioty, które w dniu wydania zaskarżonej decyzji były stronami postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego brały w nim udział zarówno przed organem pierwszej, jak i organem drugiej instancji. Zgodnie z zasadą stronami takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie, czyli działki nr [...]. Współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] są wnioskodawca - J. B. oraz A. B. (informacja z rejestru gruntów z dnia 13 lipca 2007 r., k. 45/3v akt adm.), którzy brali udział w postępowaniu przed organami obu instancji. Z działką nr [...] sąsiadują działki nr [...], [...], [...] i [...]. Jak wynika z mapy ewidencji gruntów (k. 3/7 akt adm.) właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Użytkownikiem działki nr [...] jest A. (k. 3/4 akt adm.). Współużytkownikami działki nr [...] są [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. oraz właściciele lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na tej działce, będący jednocześnie jej współużytkownikami wieczystymi: W. P., J. O., Z. O., M. B., S. K., K. K., E. L., W. G., L. G., K. S. oraz E. N. (informacja z rejestru gruntów z dnia 13 lipca 2007 r., k. 45/2 akt adm.). J. M. stała się właścicielem lokalu w powyższym budynku już po wydaniu zaskarżonej decyzji (k. 91). Współużytkownikami działki nr [...] są [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w W. oraz właściciele lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na tej działce, będący jednocześnie jej współużytkownikami wieczystymi: B. K., T. K., E. F., R. M., E. M., G. M. A., M. K., K. K. i W. B. (informacja z rejestru gruntów z dnia 13 lipca 2007 r., k. 45/4 akt adm.). Właściciele powyższych lokali znajdujących się w budynkach położonych na działkach nr [...] i nr [...] zostali pominięci w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Ponadto właściciele lokali znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...] nie brali udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Do uznania, że postępowanie było prowadzone prawidłowo nie wystarcza uwzględnienie jako stron postępowania drugoinstancyjnego właścicieli lokali znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...] i to nawet przy pominięciu faktu, że nie uwzględniono w postępowaniu odwoławczym właścicieli lokali znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...]. W ten sposób bowiem, wbrew art. 15 k. p. a., stanowiącemu, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, pozbawiono właścicieli lokali znajdujących się w budynku położonym na działce nr [...] udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 10 § 1 k. p. a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to jest to przesłanką do wznowienia takiego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k. p. a.). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jako że taką wadliwością dotknięte było także postępowanie przed organem pierwszej instancji, Sąd uchylił również decyzję tego organu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 p. p. s. a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p. p. s. a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ustali aktualną listę stron postępowania i przeprowadzi je z ich udziałem.