IV SA/Gl 184/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta w K. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 6, ust. 2, art. 24 ust. 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155 poz. 1109), zwanego również rozporządzeniem z dnia 29 sierpnia 2006 r. oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku W.K. odmówił przyznania pomocy w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złągodzenia skutków suszy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., pomocy udziela się rodzinie rolniczej, gdy spełnione są kumulatywnie dwie przesłanki: - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; - w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 z późn. zm.) wynoszą powyżej 30 %. Według art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnikiem jest osoba fizyczna prowadząca na własny rachunek działalność rolniczą jako posiadacz (samoistny albo zależny) gospodarstwa rolnego w granicach Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, ubezpieczeniu z mocy ustawy nie podlegają rolnicy podlegający innemu ubezpieczeniu społecznemu lub posiadający prawo do emerytury lub renty. Na podstawie zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w L. Oddział Regionalny C. ustalono, że w gospodarstwie rolnym właściciela – W.K. osobą ubezpieczoną z mocy ustawy jest tylko jego syn – P.K., który nie jest rolnikiem, gdyż został ubezpieczony z tytułu [...] jako domownik. Wobec tego nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. W odwołaniu z dnia [...] W.K. podniósł, że wraz z żoną prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, w tym [...] ha gruntów rolnych. Z tego tytułu płaci podatek rolny. Ponadto jest członkiem [...] Izby Rolniczej w K. Od [...] lat występuje do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o [...]. Wskazał, że okoliczność, iż nie są z żoną ubezpieczeni w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego była powodem wydania decyzji odmownej. W związku z tym podniósł, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. jest niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), który w pkt 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Natomiast pkt 2 przewiduje, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli; - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; - w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 z późn. zm.) wynoszą powyżej 30 %. Organ odwoławczy podniósł, że ustalone według protokołu komisji straty W.K. wyniosły powyżej [...] % upraw rolnych, jednak strona nie spełnia wszystkich warunków cytowanego przepisu. Z uwagi na to, że przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. jest uzależnione od spełnienia łącznie przesłanek określonych w rozporządzeniu, przedmiotowe świadczenie nie przysługuje W.K.. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, W.K. wskazał, że według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., pomoc przewidziana dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, nie przysługuje mu pomimo, że straty w uprawach rolnych spowodowane suszą przekroczyły w jego gospodarstwie [...] %. Podniósł, że rozporządzenie dzieli rolników na dwie kategorie: - ubezpieczonych w KRUS-ie i w ZUS-ie, chociaż jest to niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), który stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stwierdził, że przy wydaniu decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia bowiem wymagało, że na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155 poz. 1109), zwanego również rozporządzeniem z dnia 29 sierpnia 2006 r., pomocy społecznej w ramach realizacji tego programu udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; - w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %. Według art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnikiem jest osoba fizyczna zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że W.K. ma prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego w ZUS jako [...]. Z zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w L. Oddział Regionalny C. wynika, że tylko syn skarżącego – P.K., podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Jednakże nie jest rolnikiem, został ubezpieczony z tytułu [...] jako domownik rolnika. Natomiast, oszacowane przez właściwą komisję szkody w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego, spowodowane suszą, wynosiły powyżej [...] %. Podkreślić jednak należało, że tylko kumulatywne spełnienie obu przesłanek określonych w § 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., jest warunkiem przyznania pomocy społecznej na podstawie jego przepisów. Rozstrzygnięcie co do przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, nie ma bowiem uznaniowego charakteru, a więc nie jest uzależnione od uznania organu w zakresie podstaw przyznania tego świadczenia. Organy administracji obydwu instancji - uwzględniając przytoczone wyżej ustalenia - prawidłowo przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. Jak już była o tym mowa, syn skarżącego – P.K. podlega ubezpieczeniu społecznemu z mocy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jako domownik, a nie jako rolnik w rozumieniu art. 6 pkt 1 tej ustawy. Natomiast prowadzący gospodarstwo rolne W.K., nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników – jest [...] i przysługują mu świadczenia z ubezpieczenia społecznego w ZUS. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zasadnie wskazał, że przyznanie pomocy społecznej na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006r., jest uzależnione od spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wymienionych w rozporządzeniu i w związku z tym określone w nim świadczenie nie przysługuje W.K., pomimo, że – jak podkreślił organ - szkody w uprawach rolnych skarżącego, spowodowane suszą, wyniosły powyżej [...] %. Przeprowadzając kontrolę w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że ustalenia stanowiące jej podstawę, zostały dokonane w oparciu o prawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego. Ponadto, na podstawie trafnych ustaleń, organ administracji zastosował prawidłową wykładnię cytowanych wyżej przepisów i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania W.K. pomocy społecznej na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. Ponadto podkreślenia wymaga, że wymienione rozporządzenie z dnia 29 sierpnia 2006 r., zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), zgodnie z którym Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, tj. rządowego programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., zostały zatem określone, jak stanowi § 1 tego rozporządzenia, szczegółowe warunki udzielenia pomocy społecznej w ramach specjalistycznego wsparcia. W związku z tym, w przytoczonym wyżej § 2 rozporządzenia, wymienione zostały kryteria, od których spełnienia, uzależnione jest przyznanie pomocy społecznej rodzinom rolniczym, w ramach realizacji rządowego programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w 2006 r. Jednocześnie przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej może być przyznany zasiłek celowy. Według art. 40 ust. 3 tej ustawy, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Podkreślić więc w tym miejscu należało, że rządowy program pomocy społecznej, przyjęty rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., miał na celu – jak określa przepis art. 24 ustawy o pomocy społecznej - udzielenie specjalistycznego wsparcia. Z tego określenia ustawy wynika, że przedmiotem regulacji wydanego na tej podstawie rozporządzenia, jest udzielenie wsparcia z pomocy społecznej, które ma charakter wyspecjalizowany w stosunku do pomocy społecznej na zasadach ogólnych - także w zakresie kryteriów przyznawania świadczeń. Odnosząc się zatem do zarzutu skargi, że rozporządzenie dzieli rolników na dwie kategorie: - ubezpieczonych w KRUS-ie i w ZUS-ie, wskazać w tym miejscu należało, że przyznanie każdego świadczenia w ramach pomocy społecznej – niezależnie od tego, czy na podstawie przepisów szczególnych, jak cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., czy też na podstawie przepisów samej ustawy o pomocy społecznej - jest uzależnione od spełnienia kryteriów, określonych we właściwych przepisach. Tytułem przykładu można wskazać, że udzielenie np. zasiłku okresowego jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego oraz od wystąpienia jednej z przyczyn wymienionych w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. jest uwarunkowane spełnieniem kryteriów, wymienionych w § 2 tego rozporządzenia, które zostały przedstawione wyżej. Natomiast możliwość przyznania zasiłku celowego przewidzianego w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jest uzależniona od poniesienia straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Nie ulega wątpliwości, że niewypełnienie jednego z warunków określonych w przepisach regulujących podstawy przyznawania konkretnych świadczeń, powoduje odmowę przyznania świadczenia. Jak wyżej wskazano, sformułowanie w § 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r., kryteriów przysługiwania świadczeń z pomocy społecznej, udzielanej na podstawie przepisów rozporządzenia, jest podyktowane – określonym w art. 24 ustawy o pomocy społecznej - specjalistycznym celem tego wsparcia. Niezależnie od tego, czy nie został spełniony warunek z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r., czy też kryterium określone w § 2 pkt 2 - dotyczące wysokości szkody w uprawach rolnych, w obydwu przypadkach następuje odmowa przyznania - przewidzianego w tym rozporządzeniu - świadczenia z pomocy społecznej. Jednocześnie nie jest przecież wykluczone – w razie niewypełnienia kryteriów rozporządzenia – udzielenie pomocy na zasadach ogólnych, tj. przewidzianych w art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej – oczywiście w razie zrealizowania warunków przewidzianych w tej ustawie. Jak bowiem wspomniano wyżej – możliwość przyznania zasiłku celowego, wymienionego w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – podobnie jak wszelkich innych świadczeń z pomocy społecznej, w tym też zasiłku przewidzianego w przepisach rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. - jest zawsze uzależniona od spełnienia określonych kryteriów. Odnośnie wyżej przytoczonego zarzutu skargi, podkreślenia zatem wymagało, że określenie kryteriów przysługiwania konkretnych świadczeń, ma szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 pkt 1 Konstytucji, w tym zwłaszcza w zakresie równego traktowania stron przez władze publiczne. Sformułowanie kryteriów; zarówno ścisłych jak i ocennych, stwarza bowiem podstawy do kontroli zasadności odmowy przyznania świadczeń. Gwarancyjny charakter określenia kryteriów przysługiwania poszczególnych uprawnień wyraża się bowiem w tym, że wyklucza dowolność w zakresie odmowy przyznania tych uprawnień. Natomiast w ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ponownie wskazać należało, że organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę, nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i nie naruszyły przepisów prawa materialnego tj. wyżej cytowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155 poz. 1109). Jak już była o tym mowa, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów i zastosowaniu trafnej wykładni prawa. Na podstawie przytoczonych na wstępie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uznać należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a wobec tego została oddalona - zgodnie z art. 151 P.p.s.a.