II SA/Kr 774/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel Ziaja Sędziowie : WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) AWSA Inga Gołowska Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Spółki Mieszkaniowej "[....] " Spółka z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia [ ] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółki Mieszkaniowej "[....] " Spółki z o.o. w K. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda .............. decyzją z dnia .........2006 r, znak: ........działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. Nr 207, póz. 2016 z 25 listopada 2003 r. z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania ,,[.....]" Sp. z o.o., od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia .........2006 r., znak: ...........w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym nr ........ wraz z obsługa komunikacyjną w osiedlu mieszkaniowym "[.........." Przy................działki..........w............., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie. Organ pierwszej instancji wydał negatywną dla wnioskodawcy decyzję ponieważ inwestor nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązków. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro postanowieniem znak: ..........wydanym dnia ..........2006 r. nałożono obowiązek "usunięcia w terminie do 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia nieprawidłowości dokumentacji technicznej" doręczonym w dniu 15 lutego 2006 r., to wydanie decyzji w dniu ..........2006 r. nastąpiło przedwcześnie, ponieważ uniemożliwiono inwestorowi dostarczenie żądanych uzupełnień, nie uwzględniając określonego do ich usunięcia terminu. Inwestor był bowiem zobowiązany do usunięcia wskazanych nieprawidłowości do 14 dni od daty otrzymania postanowienia, tj. miał możliwość ich uzupełnienia do dnia 29 lutego 2006 r. Organ odwoławczy wskazał także, że ponieważ ustalenia dotyczące określenia warunków zabudowy decyzją z dnia ...........2004 r. określił ten sam organ (Prezydent Miasta K. ), wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, co do sposobu ich spełnienia winien również dokonać ten organ administracji. Wskazano wreszcie, że niezależnie od przyczyn formalnych uchylenia decyzji, z projektu budowlanego nie wynika, w jaki sposób zapewniona jest dostępność budynku dla osób niepełnosprawnych, a projekt zagospodarowania terenu dla przedmiotowego etapu inwestycji nie zawiera danych wymiarowych, dających możliwość oceny przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodności usytuowania budynku, miejsc parkingowych i innych elementów zagospodarowania z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na decyzję Wojewody ............z dnia ..........2006 r., znak: ................złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółka Mieszkaniowa ,,[.....]" Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że faktem jest, iż organ administracyjny pierwszej instancji wezwał inwestora postanowieniem z dnia ........2006 r. (doręczonym w dniu 15 lutego 2006 r.) i wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia w terminie 14 dni od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji technicznej. Faktem jest również, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie przed organem pierwszej instancji została wydana przed upływem terminu zakreślonego w postanowieniu z dnia ........2006 r, jak również bezspornym jest, iż w terminie zakreślonym w tymże postanowieniu inwestor nie uzupełnił wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji technicznej. W tym stanie prawnym organ drugiej instancji uznał, iż decyzja z dnia .........2006 r. została wydana przedwcześnie, a w związku z powyższym zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji rażąco naruszył normy prawne z art. 15 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne - w tym postępowanie przed organem drugiej instancji również ma charakter merytoryczny i dotyczy weryfikacji całego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy organ administracyjny drugiej instancji nie uwzględnił okoliczności, iż inwestor w zakreślonym terminie - czyli do dnia 1 marca 2006 r. nie usunął nieprawidłowości zawartych w postanowieniu z dnia ........2006 r. oraz nie przeprowadził w tym zakresie postępowania administracyjnego, które nie wymagało przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części. Zdaniem strony skarżącej z uwagi na nie uzupełnienie przez inwestora wskazanych nieprawidłowości, pomimo przedwczesności decyzji organu pierwszej instancji, organ drugiej instancji winien był utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy odniósł się do zarzutów skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzygane sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne -jako niezgodne z zasada, dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewoda ........... w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jako pierwszy i zasadniczy powód podjęcia decyzji kasacyjnej wskazano na fakt przedwczesnego wydania decyzji pierwszej instancji. Decyzja ta bowiem została wydana, gdy nie upłynął jeszcze termin do wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność przedwczesnego działania organu jest bezsporna, nie oznacza to jednak, że uchybienie to nie podlegało ocenie z punktu widzenia jego wpływu na wynik postępowania. Tymczasem organ odwoławczy oceny takiej nie dokonał i w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, iż samo postanowienie z dnia ........2006 r. nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości dokumentacji technicznej zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż obowiązki w nim wskazane nie zostały jednoznacznie skonkretyzowane i nie wszystkie nadawały się do wykonania. Organ pierwszej instancji nie wskazał, w jakich miejscach z dlaczego odległości miejsc postojowych nie spełniają wymaganych przepisami minimalnych norm. Ponadto zignorowano stanowisko odwołującego się, iż w jego przekonaniu dostarczone zostały wymagane dokumenty już po wcześniejszym wezwaniu postanowieniem z dnia ..........2005 r. Podkreślić należy, że w istocie postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia ........2006 r. nie wskazuje ani naruszeń, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ani też nie wymienia w sposób precyzyjny nieprawidłowości, do których usunięcia zobowiązano inwestora. Ogranicza się wyłącznie do ogólnej konstatacji, że projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego z zaznaczeniem enklawy D należy doprowadzić do zgodności z warunkami technicznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie odległości wydzielonych miejsc postojowych od budynków i granic działki. Postanowienie wydawane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest postanowieniem zaskarżalnym, tym bardziej więc organ odwoławczy powinien przed podjęciem decyzji drugoinstancyjnej zweryfikować poprawność tego postanowienia, aby móc ocenić, czy fakt niewykonania nałożonych tym postanowieniem obowiązków, które w ocenie inwestora były niewykonalne, stanowi podstawę do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie, w sytuacji gdy odwołujący się wykazuje, iż wykonał już możliwe do wykonania obowiązki nałożone postanowieniem z dnia ..........2005 r. Brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy analizy w wyżej wskazanym kierunku czyni zasadnym twierdzenie o przedwczesności decyzji kasacyjnej w sprawie. Nie jest również trafne stanowisko organu odwoławczego mające uzasadniać konieczność wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, zgodnie z którym "ponieważ ustalenia dotyczące określenia warunków zabudowy decyzją z dnia .........2004 r. określił ten sam organ (Prezydent Miasta K.), wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, co do sposobu ich spełnienia winien również dokonać ten organ administracji". Organ drugiej instancji ma również kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i brak polegający na niedokonaniu oceny spełnienia wymagań decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy zgromadzono odpowiednią dokumentację (braku takiej dokumentacji organ odwoławczy nie podnosi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), jest uchybieniem, które można konwalidować w postępowaniu drugoinstancyjnym. Również ocena projektu budowlanego z punktu widzenia podstaw do wydania decyzji w przedmiocie jego zatwierdzenia nie pozostaje poza kompetencjami organu odwoławczego. Wskazanie dostrzeżonych uchybień projektu budowlanego bez zakwestionowania postępowania organu pierwszej instancji co do sposobu usunięcia tych naruszeń, tj. bez rozważenia poprawności postanowień wydanych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. W takiej sytuacji istniałaby podstawa do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oceny stanowisk stron postępowania i merytorycznego zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wykazał podstaw do podjęcia w sprawie decyzji kasacyjnej, a tym samym naruszył obowiązki wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 11 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinującym w sposób bezpośredni treść podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego, mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, póz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody ..........z dnia .........2006 r., .................................. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).