II SA/Ol 662/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. M., T. M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku inwestora Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na roboty budowlane dotyczące wykonania dodatkowego wejścia do lokalu nr 1 w budynku przy ul. C., z zachowaniem warunków wymienionych w decyzji. Rozstrzygniecie to podjęto na podstawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych przez inwestora występującego w imieniu Gminy oraz załączonej do zgłoszenia dokumentacji. Odwołanie od decyzji złożył A.M., będący współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta. Podniósł, iż organ pominął go w toku postępowania w tej sprawie i nie umożliwił wypowiedzenia się w tym zakresie, w szczególności zaś nie przedstawiono mu do wglądu projektu technicznego, co uniemożliwiło odniesienie się do tego dokumentu. Zdaniem odwołującego przewidziane roboty budowlane naruszają m.in. części wspólne domu, a sam projekt z pewnością nie spełnia stosownych wymogów, gdyż budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. Dom wzniesiony w 1920r. nie był nigdy remontowany, jego fundamenty posadowione są zbyt płytko i na gruncie o wątpliwej nośności, kominy są w stanie rozpadu i stanowią zagrożenie pożarowe, podobnie schody, podłogi, stolarka okienna i drzwiowa oraz stara instalacja elektryczna. Wobec tego sprzeciwił się prowadzeniu robót budowlanych uznając, że ich wykonanie w częściach wspólnych budynku będącego w tak złym stanie technicznym dodatkowo go osłabi. Wniósł o zobowiązanie inwestora do przedłożenia odwołującemu do uzgodnienia przedmiotowego projektu przed wydaniem decyzji przez organ w tej sprawie. Wojewoda decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wskazano, iż zamierzenie współwłaściciela - Gminy - wykonania dodatkowego wejścia do wspólnego budynku nie wymaga akceptacji odwołującego się, gdyż zezwolenia w tym zakresie udzielił Gminie Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia 23 maja 2005r. "[...]". Wskazano, iż wykonanie dodatkowego wejścia do budynku w żadnym wypadku nie wpływa na stan konstrukcji zasadniczej bryły budynku, natomiast za przyjęte w projekcie rozwiązania, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, odpowiada wyłącznie projektant. Odnośnie zarzutu dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku organ odwoławczy wyjaśnił, iż z interwencją w tym zakresie należy wystąpić do właściwego organu którym jest organ nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.M. wraz z żoną T.M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, jak również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zarzucili, iż w dotychczasowym postępowaniu organy administracji pozbawiły T.M. możliwości udziału w sprawie, pomijając ją jako stronę tego postępowania. Już tylko ten fakt winien skutkować, w ocenie skarżących, uchyleniem wskazanych decyzji. Załączyli kopie szeregu dokumentów m.in. pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o podjęcie interwencji w kwestii stanu technicznego budynku. Po raz kolejny wskazali na zły stan techniczny budynku, który wymaga obligatoryjnej, kompleksowo opracowanej dokumentacji projektowej modernizacji i generalnego remontu tego obiektu zwłaszcza z uwagi na zmianę funkcji lokalu na parterze budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. W dniu 29 grudnia 2006r. skarżący złożył do Sądu, jako dowód w sprawie, pismo skierowane do Wojewody z dnia 28 grudnia 2006r., w którym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu oraz wydania pozwolenia na roboty budowlane oraz decyzji Wojewody i umorzenie tych postępowań. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2008r. skarżący A.M. wyjaśnił, iż pierwotnie w budynku zamieszkiwało 5 rodzin, przy czym on wraz z małżonką wykupili pomieszczenia na piętrze o powierzchni 40 m2 i chcieli wykupić także dolną część budynku lecz odmówiono im jej sprzedaży. Przedłożył kserokopie pism Prezydenta Miasta i Urzędu Miasta, z których wynika, że lokal mieszkalny położony na parterze budynku został przyznany innej osobie. Pełnomocnik uczestnika postępowania - Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, iż dodatkowe wejście do budynku zostało już wykonane w miejscu werandy dobudowanej do budynku i nie ma wpływu na jego konstrukcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej; ustawą ppsa. Wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź też stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 118, ze zm.) wynika, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w "obszarze oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 września 2005r. o sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004, LexPolonioca nr 390296). W takim zakresie nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż poza inwestorem stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest także współwłaściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja budowlana, bądź roboty budowlane. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż właściciel zamierzający przeprowadzić roboty budowlane wymagające wydania pozwolenia na budowę z uwagi na ich zakres, nie posiadając zgody pozostałych współwłaścicieli na realizację inwestycji występuje do sądu powszechnego o uzyskanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli pozostałych współwłaścicieli co do możliwości przeprowadzenia określonych robót. Wydane orzeczenie Sądu zastępujące oświadczenie woli pozostałych współwłaścicieli i będzie stanowiło podstawę do złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: Prawo Budowlane, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wydanie 2, C.H. BECK, str. 335), natomiast nie zmienia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na roboty budowlane. Stronami takiego postępowania są bowiem wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której mają być realizowane te roboty budowlane. Powyższe oznacza, iż w realiach rozpoznawanej sprawy przymiot strony przysługuje zarówno inwestorowi - Zakładowi Lokali i Budynków Komunalnych, który działa w imieniu Gminy na podstawie uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]" o administrowaniu zasobami gminnymi, jak również pozostałym współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. C. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów dla wskazanej nieruchomości, na której zrealizowane mają być roboty budowlane objęte wydanym dla inwestora pozwoleniem na roboty budowlane, jednakże z załączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia 23 maja 2005r. "[...]" w sprawie ustalenia sposoby korzystania z rzeczy wspólnej wynika, iż współwłaścicielami nieruchomości miejskiej położonej przy ul. C., obręb "[...]", o nr ewidencyjny "[...]" jest Gmina oraz T.M. i A.M.. Wobec tego udział w postępowaniu przed organami orzekającymi w tej sprawie winien być zapewniony wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, na której wydane pozwolenie na roboty budowlane obejmuje wykonanie dodatkowego wejścia do lokalu nr 1 w budynku przy ul. C. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania przed organami administracji publicznej jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażona w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks podstępowania administracyjnego (Dz.U z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organowi lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek. Należy pamiętać, że czynny udział strony ma istotne znaczenie dla ochrony jej praw, zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. Szczególnego zaś znaczenia nabiera ta zasada w przypadku istnienia w danym postępowaniu administracyjnym stron o sprzecznych interesach, gdzie ograniczenie bądź naruszenie tej zasady może doprowadzić do błędnych bądź też niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie. W przedmiotowej sprawie zasadny jest zarzut skargi, iż postępowanie przed organem I i II instancji prowadzone było bez udziału jednej ze stron – T.M. Z przekazanych akt sprawy nie wynika, aby T.M. wraz ze swoim mężem A.M. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na roboty budowlane, jak również aby została ona zawiadomiona o wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta, jak również o decyzji Wojewody. Wobec powyższego nastąpiło naruszenie zasady ogólnej udziału strony w postępowaniu, gdyż skarżąca nie miała możliwości podejmowania czynności w celu obrony swoich interesów prawnych. Konsekwencją stwierdzonego uchybienia jest konieczność uchylenia, z przyczyn formalnych, zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]", skoro w postępowaniu nie brała udziału - bez własnej winy - jedna ze stron tego postępowania. Uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, ze zm.) obliguje Sąd do uchylenia skarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji . Ponadto Sąd na mocy art. 152 ww. ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżącemu pozostaje jednakże wyjaśnić, że nie znajduje uzasadnienia podniesiony zarzut, iż inwestor z uwagi na zły stan techniczny budynku musi przedłożyć mu do uzgodnienia projekt, gdyż w przeciwnym wypadku naruszony zostaje art. 5 Prawa budowlanego gwarantujący mu poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Jakkolwiek ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje szeroki zakres oddziaływania, to jednak podlega ona pewnym ograniczeniom. Jak słusznie stwierdzono w wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 grudnia 2005r. (sygn. akt II SA/Łd 852/05, niepublikowany) nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia właściciela zamierzającego realizować inwestycję. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania ze swoich nieruchomości zarówno przez inwestora, jak i właściciela sąsiedniej nieruchomości. Chociaż powołane orzeczenie Sądu odnosi się do wzajemnych relacji inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości, to w całości można przenieść je na grunt rozpoznawanej sprawy i odnieść do współwłaścicieli, spośród których tylko jeden zainteresowany jest określonym sposobem rozporządzenia rzeczą wspólną. W takim przypadku, gdy pozostali współwłaściciele nie wyrażają zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną w sprawie przekraczającej zakres zwykłego zarządu, na gruncie niniejszej sprawy chodzi o wykonanie dodatkowego wejścia do budynku, współwłaściciel posiadający co najmniej połowę udziału może żądać rozstrzygnięcia tej sprawy przez sąd – art. 199 Kodeksu cywilnego i kwestia ta została już przez Sąd rozstrzygnięta postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 23 maja 2005r., który wyraził zgodę na wykonanie dodatkowego wejścia do budynku. Także kolejny zarzut dotyczący konieczności przeprowadzenia niezbędnego remontu budynku przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych objętych skarżonym pozwoleniem na budowę nie znajduje uzasadnienia w istniejącym stanie prawnym, bowiem art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego enumeratywnie określa dokumenty niezbędne do wydania pozwolenia na budowę, które to zostały przedłożone przez inwestora w niniejszej sprawie. Brak jest natomiast wymogu aby przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych istniała prawna konieczność przeprowadzenia remontu budynku, bowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy kwestia dotycząca stanu technicznego obiektu budowlanego należy do organu nadzoru budowlanego i w przypadku wątpliwości dotyczących stanu technicznego budynku do tego organu należy wystąpić w celu podjęcia stosownych działań. Reasumując w niniejszej sprawie, jedynie wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd postanowił o uchyleniu skarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta.