IV SA/Wa 1924/07

Dnia 27 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 roku sprawy ze skargi N. Z. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - IV SA/Wa 1924/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) maja 2007 r. nr (...), umarzającą postępowanie w sprawie przyznania zamiennego gruntu rolnego w zamian za działki nr (...) stanowiące część gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni(...)ha położonego w gminie P., stanowiącego byłą własność M. i A.K. Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, Minister Rolnictwa wskazał, iż decyzją z dnia (...) września 2004 r. nr (...) Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia (...) października 1954 r. w części dotyczącej działki nr (...) o powierzchni (...) ha wchodzącej w skład w/w gospodarstwa oraz naruszenie prawa w części dotyczącej działek nr (...) o łącznej powierzchni (...) ha. Jednocześnie organ stopnia wojewódzkiego odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia (...)października 1954 r. w części dotyczącej działek nr (...) z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2005 r. nr (...) decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia (...) września 2004 r. została utrzymana w mocy. Następnie N.Z. oraz J. K., zwani dalej "skarżącymi", wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie przydzielania gruntów zamiennych za działki nr (...). Decyzją z dnia (...) maja 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie przyznania gruntu zamiennego z racji jego bezprzedmiotowości polegającej na tym, iż przyznanie gruntu zamiennego nie podlega rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie Minister podtrzymał zajęte stanowisko. Organ wskazał, iż jeżeli żądanie strony nie podlega rozstrzygnięciu decyzją administracyjną wszczęte w tym przedmiocie postępowanie administracyjne należy umorzyć na podstawie art.105§1 k.p.a. Tak należało postąpić w niniejszej sprawie, albowiem w obowiązującym ustawodawstwie brak jest przepisów umocowujących organy administracji do orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej w zamian za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa na mocy wadliwej decyzji administracyjnej, której nieważności nie można stwierdzić z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art.156§2 k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne). W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2007 r. skarżący podnieśli, iż w toku postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w B. z dnia (...) października 1954 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa zbyła, z naruszeniem art.56 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. nr 208, poz.2128 z późn.zm.), nieruchomości objęte tą decyzją (te w odniesieniu do których zastosowano ostatecznie art.158§2 k.p.a.) na rzecz osób trzecich, w związku z czym Agencja winna ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Orzekający w sprawie organ zasadnie umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżących, upatrując bezprzedmiotowości postępowania w tym, iż sprawa będąca przedmiotem wniosku (przyznanie ekwiwalentnej nieruchomości) nie podlega załatwieniu decyzją administracyjną. Postępowanie administracyjne regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi się tylko w tych rodzajach spraw, które kodeks wprost wskazuje. Zgodnie z art.1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (administracyjne postępowanie ogólne), 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, w sprawach wydawania zaświadczeń. Ponadto zgodnie z art.2 k.p.a. kodeks normuje postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Odnosząc charakter żądania zawartego we wniosku skarżących z dnia 2 marca 2005 r. do wskazanego wyżej katalogu uznać należy, iż zastosowanie do jego rozstrzygania k.p.a. dopuszczalne byłoby tylko wtedy, gdyby sprawa będąca przedmiotem wniosku spełniała kryteria określone w art.1 pkt 1 (indywidualna sprawa rozstrzygana decyzją administracyjną). Sprawy tego rodzaju to konkretne sprawy dotyczące indywidualnie oznaczonego podmiotu (tzw. podwójna konkretność). Jednocześnie jednak musi istnieć przepis prawa, który upoważnia organ administracji do załatwienia takiej sprawy indywidualnej decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie musiałby być to przepis umocowujący organ administracji publicznej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu - tytułem ekwiwalentu za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa - innej państwowej nieruchomości. Podstawy takiej nie sposób jednakże wskazać w obowiązującym ustawodawstwie. Właściwa w tym zakresie ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie tylko nie przewiduje orzekania decyzją administracyjną o przyznaniu wspomnianego ekwiwalentu, ale w ogóle nie przewiduje instytucji przyznawania ekwiwalentu za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa. Wynika to jednoznacznie z art.24 ust.1 - 7b ustawy, precyzującego kompetencje Agencji Nieruchomości Rolnych w zakresie gospodarowania powierzonym jej zasobem nieruchomości. Uwzględnianie przez Agencję przy gospodarowaniu zasobem faktu przejęcia w przeszłości na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej następuje w zakresie wskazanym w art.29 ust.1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie, z zastrzeżeniem art. 17a ust. 1, art. 17b ust. 4 i art. 42, przysługuje byłemu właścicielowi zbywanej nieruchomości lub jego spadkobiercom, jeżeli nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 1 stycznia 1992 r. Instrument ten ma jednakże całkowicie odmienny charakter aniżeli przedmiot żądania skarżących. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, iż zaspokojenie na drodze administracyjnej roszczeń skarżących podniesionych w ich wniosku nie jest możliwe. Postępowanie administracyjne, które w następstwie złożenia tego wniosku zostało wszczęte, było zatem bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art.105§1 k.p.a. Intencją skarżących jest wyegzekwowanie od Skarbu Państwa świadczeń odszkodowawczych w naturze z tytułu niezgodnego z prawem upaństwowienia nieruchomości należących do ich poprzedników prawnych. Wskazać jednakże należy, iż obowiązek odszkodowawczy Skarbu Państwa z tytułu wadliwego upaństwowienia nieruchomości może być zrealizowany także w formie odszkodowania pieniężnego, o ile w terminach określonych w przepisach prawa liczonych od dnia uostatecznienia się decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia z dnia (...) października 1954 r. z naruszeniem prawa (z uwzględnieniem zmian dotyczących trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa, wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw Dz.U. Nr 162, poz.1692) skarżący podniosą stosowne roszczenia. Okoliczność, iż - jak twierdzą skarżący - w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia (...) października 1954 r. Agencja Nieruchomości Rolnych dokonała - wbrew zakazowi wynikającemu z art.56 ust.2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa - zbycia nieruchomości, w odniesieniu do których stwierdzono następnie wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, nie wpływa na prawidłowość zaskarżonej obecnie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z punktu widzenia konieczności dokonania oceny, czy postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżących jest bezprzedmiotowe, czy też nie, wspomniany fakt nie ma bowiem znaczenia. Skarżący mogą natomiast rozważyć celowość podjęcia przeciwko Agencji kroków przewidzianych w prawie cywilnym, zmierzających do wzruszenia dokonanych przez Agencję rozporządzeń. Zgodnie bowiem z art.58§1 kodeksu cywilnego czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji z art.151 p.p.s.a.