VII SA/Wa 651/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007r., znak [...] na podstawie art. 138 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2005r., znak: [...], nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, związanych z wykonywaniem hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na działkach nr [...] w D., wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003r., Nr [...], znak: [...] oraz nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] czerwca 2005r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...],stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2005r., znak: [...] wyżej opisanej uznając, że zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Z. C. zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. uznając, iż decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych oraz nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia [...] czerwca 2005r. projektu budowlanego zamiennego wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sposób rażący narusza art. 51 ust.1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Z powyższego przepisu bowiem wynika, iż wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 organ może, rozstrzygać tylko na podstawie jednego ze wskazanych w przepisie wariantów . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie wskazuje strony, na którą został nałożony obowiązek wykonania określonych w niej czynności oraz na podstawie w/w przepisu ustawy - Prawo budowlane, nie można nakazać inwestorowi ponownie przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Z. C. dochodząc stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bądź ich uchylenia. Zdaniem skarżącego w/w decyzje zapadły w okolicznościach gdzie kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Doszło do stwierdzenia nieważności całej decyzji podczas nawet w świetle argumentacji organu mógł co najwyżej stwierdzić nieważność decyzji w części. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie wskazuje strony na, którą nakłada obowiązek ale okoliczność do kogo jest adresowana nie budzi wątpliwości, zatem to uchybienie nie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Ponadto skarżący podniósł, że żądanie od inwestora przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z przepisu art. 51 ust. 1 pkt.3 w zw. z art. 32 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie, bowiem nie odpowiada przepisom prawa, zapadła z naruszeniem przepisu art. 7, 77, 107 w związku z przepisem art. 152 §1 k.p.a., przy czym wskazane naruszenia prawa mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Podkreślenia wymaga to, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem, tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum, jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy, że nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30/. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na uchybienia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W szczególności organ wskazał, że decyzja ta nie ma określonego adresata, stosuje w sposób niedopuszczalny pkt 1 i 3 ust 1 art. 51 ustawy Prawo budowlane i tym samym rażąco ten przepis narusza. Ponadto nakłada na inwestora niedopuszczalny w tym trybie obowiązek przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie bacząc na szczególny tryb rozpoznania sprawy, ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że uchybienia te maja charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu stanowi to o braku właściwego rozpoznania sprawy . Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazanie, z czego wywodzi, że uchybienie – naruszenie prawa, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Odnosząc się do zarzutów skargi, w których mowa o uchybieniach procesowych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazać należy, co następuje. Do najważniejszych przesłanek ważności decyzji, należy prawidłowe określenie strony uczestniczącej w postępowaniu i będącej adresatem decyzji (art. 28 w zw. z art. 107 k.p.a.). Adresat decyzji nie może być oznaczony w sposób dorozumiany i miejscem jego oznaczenia nie może być to, w którym wskazuje się osoby, które decyzję otrzymują, czy też poprzez wskazanie osoby, która wniosła odwołanie. Bezsprzeczne jest, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie ma określonego adresata należy ocenić jednak czy w okolicznościach sprawy gdy faktycznie nie budzi wątpliwości kto jest jej adresatem wadę tę można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa ( porównaj wyrok NSA z 19 lipca1996. SA/Gd 1193/95 M.Podat. 1997/5/148 w Gdańsku - "Brak oznaczenia podatnika w rozstrzygnięciu decyzji podatkowej nie daje podstawy do wzruszenia tej decyzji, jeżeli z jej uzasadnienia wynika w sposób niewątpliwy, że zobowiązanym do uiszczenia podatku jest dający się określić konkretny podatnik"). Takiej oceny wymaga też drugi zarzut dotyczący zastosowania przepisu pkt 1 i 3 ust 1 art.51 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo wskazać należy, że brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Oceny we wskazanym przez Sąd zakresie wymagać będzie także zarzut braku możliwości zobowiązania w trybie procedury opisanej w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane do przedstawienia oświadczenia w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Należy jednak rozważyć czy wskazanie w tym trybie tego obowiązku w okolicznościach tej konkretnej sprawy stanowi przesłankę nieważnościową wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze powyższe rozważania Sądu oceni, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, wady kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji mają charakter rażącego naruszenia. Mając na uwadze powyższa argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.)