IV SA/Wa 461/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Danuta Gorzelak - Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. W. kwotę 500,- /pięćset/ zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 461/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku S. i J. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w P. Decyzja określała: 1. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; 2. ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: dobudowa klatki schodowej nad istniejącym garażem; 3. ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wynikające z przeprowadzonej analizy: linia zabudowy, wielkość powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – bez zmian tj. 30%, szerokość elewacji frontowej , wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalono geometrię dachu Dodatkowo ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich poprzez zapewnienie: - dostępu do drogi publicznej -ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, -ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne promieniowanie, zapylanie, -ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, -ochronę istniejącej zieleni i drzewostanu przed zniszczeniami. Odwołanie od tej decyzji organu pierwszej instancji wniosła A. W. wnosząc o jej uchylenie. W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy i z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego. Zamierzenie inwestycyjne zostało ustalone poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Projekt tej decyzji został, zgodnie z treścią art. 50§4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznym i pozytywnie uzgodniony z odpowiednim organem tj. właściwym zarządcą drogi ( art. 53ust. 4 pkt. 9 tej ustawy). Organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, że możliwe jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji gdyż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał również, że zgodnie z treścią art. 56, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie odpowiednio ( art. 64) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja organu pierwszej instancji była więc zasadna i słuszna. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć poprzez: - zapewnienie dostępu do drogi publicznej; -ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, -ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia, elektryczne promieniowanie; -ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby; -ochronę istniejącej zieleni, drzewostanu przed zniszczeniem, porażeniem itp.; -niezabudowaną powierzchnie działki budowlanej zaleca się w maksymalnym stopniu obsadzić zielenią użytkową i ozdobną; - budowa może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy Prawo budowlane; -dokumentację projektową należy opracować zgodnie z przepisami prawa budowlanego i aktami wykonawczymi; -dokumentację projektową należy uzgodnić z właściwym organem. Zarzuty A. W. dotyczące obniżenia wartości nieruchomości organ odwoławczy uznał, na tym etapie postępowania za przedwczesne i bezprzedmiotowe. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi swoistego rodzaju promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Pozytywna decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu tym bada się jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi a w przypadku wystąpienia takiej zgodności organ jest zobligowany wydać decyzję pozytywną. Zarzuty skarżącej, co do utraty wartości jej nieruchomości będą musiały być zbadane przez organy uprawnione do wydania pozwolenia na budowę, które są zobligowane ponownie zbadać cały cykl decyzyjny dotyczący decyzji o warunkach zabudowy oraz sprawdzić czy jest ona zgodna z prawem i nie narusza uprawnień sąsiedzkich. Zatem A. W. będzie mogła skutecznie podnieść swoje zarzuty dopiero na etapie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W. W swojej skardze wskazała, iż już w określeniu nazwy inwestycji występuje błąd, nie jest to bowiem "dobudowa garażu..." lecz budowa garażu (...) Zgodnie z oświadczeniem inwestorów istniejący garaż będzie rozebrany, wybudowane nowe ławy i fundamenty pod nową inwestycję. Określenie "komunikacja zewnętrzna" jest nieprawidłowa. Z przedstawionej koncepcji widać rozwiązania komunikacji na pierwsze piętro budynku inwestorów, a więc jest to koncepcja wewnętrzna. Ponadto istniejący garaż Państwa W. (inwestorów) opiera się na ścianie budynku skarżącej za pomocą wkutej w ścianę stalowej belki. Rozbiórka tego garażu nie będzie możliwa bez naruszenia jej prawa własności w postaci budynku. Koncepcja inwestorów pokazuje, iż nie ma żadnego wjazdu na ich działkę, co oznacza, iż wzrasta "zagrożenie przeciwpożarowe" na posesji skarżącej. W zaskarżonej decyzji nie wzięto również pod uwagę, zdaniem skarżącej, istotnego aspektu jak możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu budowlanego. Wybudowanie ściany na wspólnej granicy ponad wysokość budynku skarżącej, uniemożliwi jego właścicielom dostęp do ściany północnej ( niemożliwość malowania, tynkowania etc.). Skarżąca podnosi również, iż zrealizowanie w proponowanej postaci projektu przez inwestorów, spowoduje spadek wartości nieruchomości skarżącej co dokumentuje operatem szacunkowym. Skarżąca zwraca uwagę, że wyrażała zgodę na budowę garażu z klatką schodową na granicy do wysokości nie przekraczającej wysokości budynku skarżącej stojącego na wspólnej granicy oraz proponowała zbudowanie klatki schodowej od strony wschodniej, jednakże żadna z propozycji nie została wzięta pod uwagę przez inwestorów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 22 maja 2005 r. uczestnicy postępowania S. i J. W. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lecz z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Podstawą prawną wydania decyzji w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora i dla wydania decyzji niezbędne jest łączne spełnienie następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla ustalenia warunków zabudowy istotna jest zatem treść wniosku albowiem od rodzaju inwestycji uzależnione jest zakres postępowania ustalającego warunki zabudowy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem S. i J. W. z dnia 20 kwietnia 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: dobudowa klatki schodowej nad istniejącym garażem. Wobec sprzeciwu A. W. inwestorzy zmienili zakres inwestycji uzupełniając wniosek o ustalenie warunków o dokonanie rozbiórki istniejącego garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną dla budynku mieszkalnego. Tymczasem decyzja organu I instancji odnosi się nie do budowy garażu w miejsce istniejącego ( jak to wskazywałby wniosek) lecz nowego garażu z klatką schodową stanowiącą komunikacją zewnętrzną. Jak wynika z treści przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu - jej przedmiotem było również ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji p.n. dobudowa garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego. Powyższe skutkuje tym, że organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o innym zakresie niż wskazany we wniosku. Jednocześnie wskazać należy, że decyzja ta jest wewnętrznie sprzeczna. Organ wskazuje bowiem, że ustala warunki zabudowy dla inwestycji p.n. dobudowa garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego, natomiast w pkt. 2 : Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu gospodarowania terenu) określa: dobudowa klatki schodowej nad istniejącym garażem. A zatem uszło uwadze organu, że -wobec sprzeciwu skarżącej- inwestorzy zmienili zakres wniosku i nie planują dobudowy klatki schodowej nad istniejącym lecz nad nowopowstałym garażem. Te uchybienia skutkują również tym, że ustalenia zawarte w pkt3 decyzji tj. dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wynikające z przeprowadzonej analizy nie mogą zostać poddane prawidłowej ocenie Sądu. O ile bowiem, przy założeniu, że planowany garaż ma być realizowany w miejsce istniejącego szerokość elewacji frontowej (pkt 3.3 decyzji ) oraz wielkość powierzchni zabudowy ( istniejącej i nowej ) w stosunku do powierzchni działki ( pkt. 3.2 decyzji ) nie uległyby zmianie o tyle w sytuacji gdy garaż ten stanowiłby odrębną inwestycję ( bez jednoczesnej rozbiórki poprzedniego garażu – jak to zdaje się wskazywać decyzja ) parametry te uległyby zmianie. A zatem okoliczności te wymagają wyjaśnienia. Zgodnie z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja tej zasady określona jest w art. 77§1 kpa, który nakazuje organom administracji wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiał dowodowego. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem tej zasady. Warunkiem koniecznym wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przeprowadzenie analizy: 1. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych 2. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie uwzględnia, że działka, na której ma być realizowana inwestycja zabudowana jest domem bliźniaczym ( 1\2 bliźniaka) a w konsekwencji w analizie nie wskazano czy okoliczność ta ma jakiś wpływ na ustalenie warunków zabudowy planowanej inwestycji. W szczególności ani z analizy stanowiącej integralną cześć decyzji ani z samej decyzji nie wynika, czy dla ustalenia szczegółowych parametrów inwestycji brano pod uwagę jedynie budynek posadowiony na działce nr [...] (na której planuje się inwestycję) czy również drugą cześć bliźniaka. Materiał zdjęciowy dołączony do analizy ( w formie kserokopii) jest nieczytelny i nie wyjaśnia wskazanych wyżej okoliczności. Reasumując – zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77§1 i 107§3 kpa oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku czego musiały być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną rozpozna wniosek o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z jego zmodyfikowaną treścią tj.: dobudowa garażu z klatką schodową stanowiącą komunikację zewnętrzną do budynku mieszkalnego, w miejsce istniejącego. Powyższe będzie wymagało uzupełnienia analizy funkcji i zagospodarowania terenu w omówionym wyżej zakresie tj. uwzględniając, że teren inwestycji jest zabudowany budynkiem bliźniaczym Nie może także ujść uwadze organu, że istniejący garaż jest usytuowany w tzw. ostrej granicy z nieruchomością nr [...] (stanowiąca własność pp. W.). Wprawdzie kwestia usytuowania inwestycji na działce nie leży w kompetencjach organów ustalających warunki zabudowy nie bez znaczenia jest jednak to, że organy budowlane związane są decyzją o warunkach zabudowy we wskazanym w niej zakresie. Ustalenie zatem w tej decyzji usytuowania garażu ( w miejsce istniejącego) musi być zgodne z zagospodarowaniem terenu na tym obszarze i przepisami w rozumieniu art. Art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące zmniejszenia wartości jej nieruchomości wskutek planowanej inwestycji. Nie negując prawdziwości podnoszonej okoliczności wskazać należy, że organ prawidłowo przyjął, że ta okoliczność nie może być przedmiotem badania przez organy ustalające warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.09.2001 IVSA 1505\99ONSA 2002\4\53). A zatem okoliczność ta będzie musiała być brana pod uwagę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tak samo należy ocenić zarzut dotyczący tego, że realizowana inwestycja ograniczy skarżącym dostęp do światła dziennego w pomieszczeniach ich budynku. Jako przedwczesne należy również potraktować zarzuty odnoszące się do braku ochrony przeciwpożarowej, co skutkować by mało zagrożeniem pożarowym także dla budynku skarżącej a to w związku z usytuowaniem garażu w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią. Kwestie ochrony przeciwpożarowej będą przedmiotem oceny w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z tych wszystkich względów – na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd orzekł jak w sentencji Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.