I OSK 114/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz reprezentującego Gminę Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1832/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz reprezentującego Gminę Miasta Gdyni na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną. I OSK 114/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1832/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdyni na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 1970 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Gdyni przy ulicy [...] oznaczonej jako działki o numerach [...],[...],[...] i [...] o powierzchni 998 m² zapisanej w księdze wieczystej KW [...] która stanowiła własność K. i S. G. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpili spadkobiercy byłych właścicieli (A. G., I. G., G. G. i P. G.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, a następnie utrzymał w mocy własną decyzję (decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r.). Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2004 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2276/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie w/w decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia, a następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ stwierdził, że podstawą wydania kwestionowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 18, poz 94). Zgodnie z tą ustawą i stosownie do poczynionych wówczas ustaleń faktycznych należy oceniać zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczenia dokonano w celu budowy osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, a zatem wskazana w art. 3 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia została spełniona. Stosownie do art. 6 ust. 1 w/w ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się oferta Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia [...] maja 1968 r. skierowana do małż. G. z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości , oraz dowód na to, że w/w nie wyrazili zgody na sprzedaż wyjaśniając, że nieruchomość ta jest jedyną ich nieruchomością na terenie Gdyni. Fakt otrzymania oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (za cenę [...] zł.) potwierdza pismo skarżących z dnia [...] maja 2002 r., w którym wskazują, iż oferta tak zwanego dobrowolnego zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była nie do zaakceptowania. Z archiwalnych dokumentów wywłaszczeniowych wynikało, że złożony wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego spełniał wymogi określone w art. 15 ust. 2 ustawy. W szczególności zawierał opis nieruchomości tj. wskazywał jej powierzchnię, dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania, cel wywłaszczenia, oraz odpis decyzji o lokalizacji szczegółowej. Poza tym zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zawiadomiło nie tylko o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego ale i o terminie rozprawy w tej sprawie. To zaś oznacza, że nie zostały naruszone przepisy ustawy w szczególności zaś jej artykuły: 3 ust3, 6 ust. 1, 15, 16, 20 i 21. Odrębnie natomiast Minister ocenił kwestię ustalenia odpowiedzialności z tytułu wywłaszczenia wskazując na rażące naruszenie art. 21 ustawy. Podniósł, że z załączonego protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawaczej (z dnia [...] października 1969 r.) wynika, że nie wzięli w niej udziału biegli, których opinia była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania. Poza tym wycena dla organu wywłaszczeniowego dotycząca nie tylko gruntu ale i innych składników została sporządzona po przeprowadzeniu rozprawy dopiero w miesiącu lutym 1970 r. W ocenie sądu I instancji decyzja Ministra Budownictwa o której wyżej mowa była prawidłowa, tak gdy chodzi o ocenę samego wywłaszczenia jak i odszkodowania z nim związanego. Uznając, iż brak możliwości wysłuchania biegłego na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa tenże Sąd przywołał orzecznictwo sądowe, które ukształtowało określoną wykładnię art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Podkreślił, iż istotnie nieruchomość była niezbędna dla realizacji celów określonych w art. 3 ustawy. Wskazał również, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił we właściwym czasie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. To wystąpienie poprzedzało złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe oznaczało, iż należało podzielić stanowisko organu co do tego, że decyzja wywłaszczeniowa w części dotyczącej odszkodowania dotknięta była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego zaskarżył w całości Prezydent Miasta Gdyni. Wyrokowi temu zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt. 1 ppsa rażące naruszenie prawa materialnego: a) art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie (wbrew literalnemu brzmieniu przepisu), że biegli winni osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego decyzją odszkodowania, b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegające na przyjęciu przez Sąd, iż brak biegłych na rozprawie jest przesłanką do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. 2) na podstawie art. 174 pkt. 2 ppsa rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez wadliwe ustalenie faktów, niewyjaśnienie i niedostateczne uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz powołanie się wyłącznie w sposób ogólnikowy na ustaloną linię orzecznictwa i tym samy przyjęcie błędnej oceny prawnej mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu. Podnosząc powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o : 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odmówienie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej w części ustalonego odszkodowania, lub 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna albowiem kwestionowany wyrok nie narusza prawa. Rozważania dotyczące samej skargi kasacyjnej należy jednak poprzedzić kilkoma uwagami o charakterze porządkującym. Otóż niewątpliwie podmiot wnoszący skargę jak i skargę kasacyjną winien być określony w sposób właściwy. Prezydent Miasta Gdyni występował bowiem w postępowaniu sądowym niejako w podwójnej roli, a więc: 1) jako wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, 2) jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Miasta Gdyni). W sytuacji wskazanej w pkt. 1 bez wątpienia nie miał jednak przymiotu strony. Miał natomiast taki przymiot jako organ opisany w pkt. 2, albowiem będzie podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Oznacza to, iż jedynie jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego mógł wnieść skargę kasacyjną. W związku z zarzutami sformułowanymi w tejże skardze wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 ppsa dotyczące nieważności postępowania (w przedmiotowej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż Sąd nie jest uprawniony do dokonywania korekty bądź konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, może natomiast oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach przedstawionych przez jej autora. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia obu zarzutów przewidzianych w art. 174 pkt. 1 i 2 ppsa tj. zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z nich. Wnoszący skargę kasacyjną przedstawił zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 ppsa poprzez m. in wadliwe ustalenie faktów. Tak sformułowany zarzut uznać należy za wadliwy, albowiem Sąd I instancji nie czynił żadnych ustaleń faktycznych. Oceniał jedynie ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Także z treści uzasadnienia kasacji nie wynika o jakie fakty chodzi i w czym miałaby się przejawiać wadliwość dokonanych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również sugestii kasatora jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił i niedostatecznie uzasadnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Prawdą jest, iż rozważania prawne Sądu I instancji nie należą do obszernych jeśli ocenia się je w aspekcie ilościowym. W realiach przedmiotowej sprawy uznać je jednak należy za wystarczające, a przede wszystkim merytorycznie trafne. Problem jaki wyłonił się w tejże sprawie sprowadzał się bowiem do odpowiedzi na pytanie czy brak wysłuchania biegłych na rozprawie o którym mowa w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm.) jest rażącym naruszeniem prawa (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w części dotyczącej odszkodowania o ile samo wywłaszczenie było co do zasady dopuszczalne (art. 3 ust. 1 w/w ustawy). Na tak postawione pytanie Sąd I instancji udzielił odpowiedzi twierdzącej a wyrażając swoje stanowisko w tej kwestii odwołał się do przytoczonych orzeczeń Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał jednocześnie, iż wyrażone tamże poglądy podziela i nie widzi powodów, dla których w sprawie niniejszej należałoby od nich odstąpić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji wsparte poglądami judykatury wyrażonymi w kwestii wykładni art. 21 ustawy należy podzielić. Identyczna interpretacja przywołanego wyżej przepisu ustawy wywłaszczeniowej wyrażona została także w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 514/07 – niepubl.). Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt. 1 skargi kasacyjnej tj. zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 22 ustawy uznać należy, iż także ten zarzut nie może być skuteczny albowiem wówczas kiedy podejmowana była decyzja wywłaszczeniowa wskazywał on treść orzeczenia o wywłaszczeniu (w ust. 1), oraz możliwość odroczenia ustalenia odszkodowania z tego tytułu (w ust. 2). Przepis którego naruszenie kasator zarzuca był de facto artykułem 21. Skarga kasacyjna formułując zarzut naruszenia prawa materialnego tego przepisu jednak nie wymienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną stoi na stanowisku, iż regulacja normatywna będąca przedmiotem oceny miała wyjątkowo restrykcyjny charakter. To zaś oznaczało, iż jej przepisy winny być stosowane zgodnie z ich literalnym brzmieniem. W związku z tym sugerowanie wykładni wypaczających w istocie ich treść należało odrzucić. Twierdzenia kasatora, iż przepis art. 21 (a nie jak błędnie wskazano art. 22) nie nakazywał wysłuchania biegłych, a tylko wysłuchania opinii biegłych (opinię mógł przedstawić ktoś inny np. organ) można byłoby bronić ewentualnie wówczas gdyby opinia ta była rzeczywiście sporządzona ale już w dacie rozprawy. Jeśli opinię sporządzono jednak później to niewątpliwie tą okoliczność należało uznać za uzasadniającą rażące naruszenie art. 21 ustawy ( w niniejszej sprawie rozprawa odbyła się [...] października 1969 r., zaś wycenę wywłaszczonej nieruchomości przedstawiono dopiero w miesiącu lutym 1970 r.). Wobec powyższego za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt.2 Kpa. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 ppsa