II SA/Rz 148/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 KPA po rozpoznaniu odwołania Z. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...].10.2006 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w części działek nr 1276 i 1278 z działkami nr 293, 299, 289, 300 położonymi w R. gm. B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji odmawiając uchylenia opisanej wcześniej decyzji wskazał, iż dołączony przez Z. W. do wniosku o wznowienie postępowania plan sytuacyjny jest wyrysem z mapy katastralnej znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, tym samym był jednym z dokumentów będących przedmiotem analizy przez geodetę wykonującego rozgraniczenie. W takiej sytuacji nie można uznać, że przedstawiony plan jest nowym dowodem w sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. W. domagając się jej uchy-lenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosła, iż już w podaniu o wznowienie postępowania wskazała, że nie miała możliwości wykazania się planem sytuacyjnym w skali 1:2880 z 1922 r., bo nie wiedziała o jego istnieniu, a niezwłocznie po jego uzyskaniu wniosła o wznowienie postępowania. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie inkryminacji ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 145 i nast. KPA badaniu poddane zostają okoliczności i dowody przedstawione przez strony w zakresie ich ewentualnego wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Jedynie pozytywna analiza przedstawionych faktów i dowodów predysponuje organ administracji do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w sprawie. Zgodnie z wnioskiem złożonym przez stronę, kierunek badania organów administracji w zakresie ewentualnej weryfikacji decyzji skierował się na ustalenie, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję oraz, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W zakresie odniesienia się do pierwszej z przedstawionych przesłanek do wznowienia postępowania, za prawidłowe uznało SKO ustalenia Wójta Gminy w zakresie uznania, że przedstawiony przez stronę plan sytuacyjny nie jest nowym dowodem w sprawie, nieznanym organowi wydającemu kwestionowaną decyzję, ponadto dokument ten nie mógł być samodzielną i jedyną podstawą do wydania decyzji w sprawie. Z przeprowadzonych w sprawie dowodów - opinii biegłych -wynika, iż rzeczony plan w chwili sporządzania przez geodetę operatu pomiarowego i protokołu granicznego będących faktycznie podstawą wydania decyzji - znajdował się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R., a przedstawiony przez wnioskodawczynie plan sytuacyjny jest jedynie wyrysem z powołanego pierworysu mapy katastralnej w skali 1:2880 dla gminy R. Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) dokument ten były podstawą ustalenia przebiegu granic nieruchomości, jednak z uwagi na upływ czasu i zmiany granic na gruncie na skutek czynności cywilno-prawnych, czy też w zakresie realizacji ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - nie może stanowić podstawy wskazania przebiegu granicy w omawianym postępowaniu ponieważ jest jedynie dokumentem, który wskazywał przebieg granicy w dalekiej perspektywie czasowej, która jednak uległa na skutek powołanych okoliczności - zmianie i dostępne są dokumenty aktualne, wskazujące na przebieg granicy. Z powołanych okoliczności wynika, iż abstrahując nawet od faktu analizy przez geodetę przedstawionego przez stronę dokumentu w czasie wydawania badanej decyzji, plan sytuacyjny nie spełnia waloru dowodu istotnego dla weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, iż Z. W.uczestniczyła we wszystkich czynnościach przeprowadzonych przez organ administracji w sprawie zakończonej wydaniem badanej decyzji - zatem brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła Z. W. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podała, że sprawa była już przedmiotem kontroli WSA. Sąd ten wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1547/01 uchylił decyzję Kolegium, poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy i wskazał, że w dalszym postępowaniu organ I instancji ustali, czy przedstawiony przez nią dokument, tj. mapka z 1922 r. odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14.04.1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i ewentualne jej wykorzystanie przez geodetę w ponownie przeprowadzonych czynnościach rozgraniczeniowych. W wyniku ponowionych czynności geodeta S. C. przeprowadzający rozgraniczenie w 2000 r. wydał dla organu informację z 30.07.2004 r. w której "niedorzecznie" podaje o braku trwałej stabilizacji linii pomiarowych i stosownej miary do granicy a także mówi o braku ramek i siatki kwadratów, co uniemożliwia obliczenie skurczu mapy a więc uniemożliwia rozgraniczenie. Wójta zlecił wykonanie drugiej opinii inż. S. K. Z tej opinii datowanej na 9.11.2004 r. skarżąca dowiedziała się, że mapka z roku 1922 spełnia rolę dokumentu stanowiącego podstawę ustalania przebiegu granicy ale ze względu na zaszłe zmiany granic nie może mieć wpływu na wskazany przebieg granicy. S. K. zapomniał jednak zauważyć, że działki 289 i 300 nie były nigdy dotąd uwłaszczane, nigdy dotąd nie było czynności prawnych od XIX w., w wyniku których granice działek 289 i 300 z działką 1276-droga oraz 1278-droga ulegałyby zmianom. Zmiana konfiguracji pgr 1002/1 obecnie odpowiadająca działce 1276 - droga nie ma umocowania prawnego, dalej granice działek 289, 300 z działkami 1276, 1278 należy wyznaczać z mapy katastralnej 1:2880 a więc i z mapki z roku 1922. Różnice pomiędzy granicami wyznaczonymi z mapki z roku 1922 oraz z mapy, z której zostały wyznaczone tzw. pouwłaszczeniowej w skali 1:2880 wynoszą 7 m pomiędzy działkami 289 i 1276 oraz 3 m pomiędzy działkami 300 i 1276, 1278. Tak, więc stwierdzić należy, że mapka jest nowym dowodem i ma znaczenie dla wyniku sprawy. Po uzyskaniu wiadomości i uzyskaniu tej mapki od osoby spokrewnionej ze skarżącą niezwłocznie zwróciła się ona do organu przeprowadzającego rozgraniczenie o wznowienie postępowania załączając uwierzytelnioną notarialnie mapkę. Geodeta przeprowadzający rozgraniczenie w 1999 r., a zakończone w 2000 r. nie posiadał tej mapki ani innej kopii mapy z tą sytuacją. Posiadał kopię mapy także w skali 1:2880 ale tzw. pouwłaszczeniową na której niektóre granice były błędne, ponieważ ich położenie nie było oparte o żadne dowody zmian prawnych także uwłaszczeniowych, gdyż po obu stronach granic nie następowało uwłaszczenie działek. Nawet, gdyby w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. w skład zasobu państwowego wchodziła mapa, której części treści była mapka z roku 1922 jako jej kopia, to wcale nie oznacza, że mapa ta była znana organowi przeprowadzającemu rozgraniczenie tj. Wójtowi Gminy. Mapa ta, o której mowa w obu zaskarżanych decyzjach nie była znana organowi, ponieważ nie była wydana geodecie przeprowadzającemu rozgraniczenie w imieniu Wójta Gminy. Twierdzenie w decyzji I instancji, że plan sytuacyjny będący wyrysem z mapy katastralnej znajdującej się w PODGiK był przedmiotem analizy przez geodetę wykonawcę rozgraniczenia jest bezpodstawne. W okresie od wydania decyzji z dnia [...].12.2005 r., Nr [...] do wydania decyzji z dnia [...].12.2006 r., Nr [...] nie zmienił się materiał dowodowy, a mimo to SKO wydało dwie przeciwstawnie brzmiące decyzje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą, bowiem decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 KPA) obejmuje między innymi ustalenie kręgu osób mogących występować w prowadzonym postępowaniu w charakterze strony (art. 28 KPA). Z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 KPA) wynika dla organu administracji obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W celu zapewnienia realizacji w postępowaniu tej zasady organy administracji mają obowiązek zawiadomienia wszystkich stron w sprawie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 KPA), obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 KPA), obowiązek wezwania na rozprawę (art. 90 § 2). Przestrzeganie zasady udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest obwarowane sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Objęta kontrolą sądowoadministracyjną sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W sprawie SA/Rz 251/06 wyrokiem z dnia 10 maja 2007 r. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w postępowaniu wznowieniowym nie wzięli udziału następcy prawni Z. W.(II). Osoba ta nie żyje od 1994 r., a zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest właścicielką działki nr 301/1 poł. w R., objętej rozgraniczeniem zakończonym decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2000 r., Nr[...], a tym samym jej interesu prawnego dotyczyłoby również postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego. W objętej kontrolą Sądu w niniejszej sprawie postępowanie również dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...].03.2000 r. o rozgraniczeniu. W sprawie wznowieniowej niewątpliwie przymiot strony przysługuje osobie, która jest właścicielem (współwłaścicielem) działki, której rozgraniczenie dotyczyło. Organy obu instancji przyznają w sprawie przymiot strony Z. W. (II), wykazanej, jako właścicielka działki nr 301/1 w R., do niej adresują między innym wydane przez siebie decyzje, jednak w świetle niewątpliwych ustaleń Sądu osoba ta od 1994 r. nie żyje. Pisma kierowane do Z. W. (II) przez organy administracji odbierała Z. W. Zgodnie z informacją skarżącej nie została przeprowadzone postępowanie spadkowe po Z. W. (II), a jej spadkobiercami ustawowymi są R. W., S. W., B. W., Z. W., A. W., J. W. i J. M. Poczynione przez Sąd ustalenia prowadzą do wniosku, że w sprawie o wznowienie przedmiotowego postępowania nie wzięli udziału następcy prawni Z. W. (II), co stanowi podstawę do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA. W sprawie zachodzi jeszcze jedna przesłanka wznowieniowa. Objęte kontrolą sądowoadministracyjną decyzje wydano w oparciu o wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2005 r. uchylającą decyzję Wójta Gminy z dnia [...].12.2004 r. odmawiającą uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia [...].03.2000 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Jak wspomniano wcześniej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2005 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie prowadzonej pod numerem II SA/Rz 251/06. W sprawie tej Sąd wyrokiem z dnia 10.05.2007 r. uchylił decyzję SKO z dnia [...].12.2005 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...].12.2004 r., Nr [...]. Przepis art. 145 § 1 pkt 8 KPA, jako podstawę wznowienia postępowania wskazuje między innymi wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Wskazana podstawa wznowienia zachodzi również w kontrolowanej sprawie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku, kiedy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organy przeprowadzą na nowo postępowanie administracyjne i umożliwią w nim udział wszystkim osobom, którym przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA przysługuje. W takiej sytuacji Sąd i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.