I OSK 247/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Tadeusz Geremek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 918/07 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 918/07, oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymało w mocy decyzję wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] o odmowie przyznania T. G. świadczenia w postaci specjalnego zasiłku celowego w czerwcu 2006 r. na dożywianie w wysokości 200 zł oraz o odmowie przyznania tegoż zasiłku na dożywianie dla jej syna w wysokości 250 zł. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że zarówno decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. jak i poprzedzająca ją decyzja godzą w byt jej dwuosobowej rodziny, tymczasem celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie dla rodziny, która jest w potrzebie. Zdaniem skarżącej sytuacja, w której się znalazła odpowiadała przesłankom, o których mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że zarzut jakoby w niniejszej sprawie zachodziła sytuacja przewidziana we wspomnianym wyżej art. 41 ustawy o pomocy społecznej, nie był trafny. Sąd zauważył, że powołany przepis daje podstawę dla udzielenia pomocy osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających ustalone dla tego typu świadczeń kryterium dochodowe. Pomoc ta jest udzielana niejako w oderwaniu od wysokości uzyskanego przez potencjalnego beneficjenta lub jego rodziny dochodu, gdyż dotknęło go (ich) zdarzenie losowe o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, niespodziewanym, które w sposób zdecydowanie ujemny wpłynęło na bezpieczeństwo i zachwiało stabilnością materialną tej osoby lub rodziny. Sąd podkreślił, iż podziela stanowisko wyrażone w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i Prezydenta m. st. Warszawy, że w przypadku T. G. brak jest przesłanek do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Poza sporem było, że skarżąca od dłuższego czasu korzysta z różnych form wsparcia oferowanych przez pomoc społeczną. Są to nie tylko świadczenia pieniężne wypłacane dla niej i syna, ale również pomoc o charakterze niematerialnym – w uzasadnieniach decyzji wskazano, że począwszy od stycznia 2006 r. przekazano stronie bezpłatne talony do baru "[...]". Nie bez znaczenia jest również fakt, iż w kwietniu 2006 r. pomoc oferowana stronie przekroczyła minimalne wynagrodzenie za pracę – łącznie wyniosła ona [...] zł, w miesiącu czerwcu 2006 r. [...] zł. Skoro sytuacja osobista, rodzinna, dochodowa i majątkowa skarżącej jest przedmiotem ciągłej uwagi pracowników socjalnych Ośrodka, a rodzinny wywiad środowiskowy aktualizowany jest na bieżąco stwierdzić należało, że nie można było uznać, iż skarżąca pozostawała w sytuacji szczególnej w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu w świetle powyższego nie można było postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, a o odmowie przyznania świadczenia decydowała zarówno znana od dłuższego czasu sytuacja życiowa wnioskodawczyni, jak również możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, co znalazło odzwierciedlenie w treści obu decyzji. O oddaleniu wniosku dowodowego zawartego w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia [...] września 2007 r. – zadecydowała okoliczność, że załączone do tego wniosku dokumenty nie miały – zdaniem Sądu – bezpośredniego związku ze sprawą. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. –oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przyjęcie że sytuacja finansowa Ośrodka Pomocy Społecznej nie pozwalała na zaspokojenie zgłoszonych przez T. G. potrzeb życiowych, co upoważniało organ do wydania decyzji odmownej, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do dokonania tego rodzaju ustaleń. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku w postaci art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu określającego szczegółowo sytuację finansową Ośrodka Pomocy Społecznej, sytuację materialną pozostałych podopiecznych i wysokość przyznanych im zasiłków. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zdaniem skarżącej Sąd nie dość wnikliwie przeanalizował sytuację finansową organu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy rzeczywiście posiadane środki były niewystarczające do przyznania T. G. żądanego zasiłku. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji miały w niniejszej sprawie obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku powzięcia istotnych wątpliwości winien z urzędu dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów. Materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie nie można uznać za kompletny. Zdaniem skarżącej dowody zgromadzone w niniejszym postępowaniu nie dały podstaw do rzetelnego dokonania przez sąd oceny zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Organy postępowania ograniczyły się do zbadania stanu majątkowego skarżącej i do wskazania wysokości świadczeń przez nią otrzymywanych, nie wykazały jednak, czy rzeczywiście pomoc, o którą T. G. zwróciła się do Ośrodka, nie mieści się w jego możliwościach finansowych. Aby to ustalić należało określić nie tylko kwotę, którą ośrodek miał do dyspozycji, ale także w jaki sposób została ona rozdysponowana. Konieczne było zatem wskazanie jaką wysokość zasiłku otrzymały osoby będące w takiej samej lub podobnej sytuacji materialnej co skarżąca. W uzasadnieniu decyzji znajdują się co prawda stwierdzenia dotyczące omawianej kwestii, ale są one zbyt ogólne. Osoby korzystające z pomocy Ośrodka znajdują się bowiem w różnej sytuacji materialnej, a zasiłki im udzielane są przeznaczane na różne cele. T. G. odmówiono udzielenia pomocy na zakup żywności, które to świadczenie powinno mieć absolutne pierwszeństwo. Wprawdzie otrzymała talon do baru na kwotę [...] zł, nie zmienia to jednak faktu, że przyznana pomoc nie wystarczała jej na zaspokojenie najbardziej podstawowych potrzeb. Aby przedmiotowa decyzja nie nosiła znamion zupełnej dowolności, konieczne było więc ustalenie jaka liczba osób korzystających z pomocy znajdowała się w podobnej sytuacji materialnej co skarżąca i czy im także odmówiono przyznania zasiłku w celu zakupu żywności. Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się do podnoszonych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 22 września 2007 r. okoliczności, iż nie zostały wyjaśnione powody, dla których wysokość zasiłku była różna w różnych okresach. Pomiędzy wrześniem 2005 r., a grudniem 2006 r. wysokość wypłacanych zasiłków uległa znacznemu obniżeniu w stosunku do kwot przyznawanych uprzednio. W tym okresie zdecydowana większość wniosków T. G. o przyznanie dodatkowych świadczeń na dożywianie jej i syna spotykała się z odmową. Skarżąca otrzymywała jedynie niewielkie świadczenia na leki i pozostałe artykuły pierwszej potrzeby. Dopiero w ubiegłym roku wysokość przyznawanych zasiłków ponownie wzrosła. Od tego momentu skarżąca otrzymuje przeciętnie około [...] zł miesięcznie, systematycznie jest także wypłacany zasiłek na dożywianie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzuty postawione w sprawie niniejszej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie są całkowicie chybione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do stwierdzenia, że Sąd ten naruszył w postępowaniu art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu określającego szczegółowo sytuację finansową Ośrodka Pomocy Społecznej, sytuację materialną pozostałych podopiecznych i wysokość przyznanych im zasiłków zauważyć na wstępie trzeba, że zgodnie ze wskazanym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Słusznie w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, na podstawie których wydany został zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioskowany dowód nie ma bezpośredniego związku ze sprawą i jego przeprowadzenie jest niecelowe. Przede wszystkim podnieść należy, co pomija skarga kasacyjna, że Sąd ten podzielił stanowisko organów, iż wnioskowana w rozpoznawanej sprawie przez T. G. pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego na dożywianie nie spełniała przesłanek do przyznania świadczenia w postaci zasiłku specjalnego celowego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko takie zostało wyrażone w oparciu o analizę znajdującej się w aktach sprawy obszernej dokumentacji. Mimo, że rodzina skarżącej uzyskuje dochody przekraczające ustalone kryterium dochodowe od dłuższego czasu, co przyznano w skardze kasacyjnej, korzysta z różnych form wsparcia udzielanych przez organy pomocy społecznej i to w wysokości kilkakrotnie przekraczającej wysokość średniej pomocy miesięcznej udzielanej rodzinom korzystającym ze wsparcia Ośrodka. Organy, a następnie Sąd rozważając możliwości finansowe Ośrodka miały na uwadze dane z okresu od kwietnia do maja 2006 r. obrazujące wysokość środków, jakimi w tym okresie dysponował Ośrodek, liczbę rodzin korzystających z pomocy i średnią wysokość udzielonej poszczególnym rodzinom pomocy finansowej, która wynosiła w kwietniu 2006 r. [...] zł, w maju 2006 r. [...] zł, zaś w czerwcu [...] zł. W tych samych okresach T. G. otrzymała pomoc finansową odpowiednio w kwotach: [...] zł, [...] zł i [...] zł. Zauważyć należy, że sądy administracyjne kontrolują w sprawie niniejszej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi legalność zaskarżonej decyzji, co też zostało przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadzone. Poza granice tej kontroli wykraczałoby postulowane w skardze kasacyjnej zbadanie również decyzji dotyczących innych osób. Ponadto Sąd nie może oceniać celowości działania organów w zakresie rozdysponowania ogółu posiadanych środków. Art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś stosownie do art. 3 tego artykułu potrzeby rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stawiając zarzut naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by Sąd pierwszej instancji uchybił wskazanej regulacji ustawowej. Wobec powyższego skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.