IV SA/Gl 239/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R., na mocy m.in. art.3 pkt 11, art.6 ust.1, art.20 ust.3 i 4, art.23, art.47 ust.1, art.12 i art.14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), przyznał zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na małoletnie dziecko B. P. – K. K. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia. Decyzją z dnia [...] r. została ona częściowo zmieniona na zasadzie m.in. art.155 k.p.a., chociaż w aktach administracyjnych brak jest na to zgody strony. I ta decyzja zdaje się być ostateczną bez zaskarżenia. W dniu [...] r. wspomniany wyżej organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej tymi decyzjami, a to na podstawie art.145 § 1 pkt 5, art.149 § 1 i art.150 k.p.a., twierdząc w uzasadnieniu postanowienia, że wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który je wydał, tj. fakt wspólnego wychowywania dziecka wraz z jego ojcem. Następnie decyzją z dnia [...] r., na zasadzie m.in. art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art.5 ust.1, art.6 ust.1, art.8 pkt 3a i 6, art.12 w związku z art.3 pkt 17, art.20 ust.2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Prezydent R. uchylił w całości decyzje z dnia [...] r. i z dnia [...] oraz odmówił przyznanych tymi rozstrzygnięciami świadczeń od dnia [...] r. W jej uzasadnieniu wskazał, iż powziąwszy wątpliwości co do samotnego wychowywania dziecka przez B. P., przeprowadził wywiad, z którego wynika, że ojciec dzieci zamieszkuje wraz z nią i córką od momentu jej urodzenia. Mimo, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, łoży na jej utrzymanie i bierze udział w jej wychowywaniu, a ich wzajemne relacje są pozytywne. Ustalenia te uznał za nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z czym zważył, iż strona nie była osobą samotnie wychowującą dziecko. Organ przytoczył brzmienie art.3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązujące w dacie wydawania decyzji dotychczasowych oraz aktualne brzmienie art.3 pkt 17a tej ustawy. Opierając się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w cytowanym w uzasadnieniu decyzji wyroku, organ ten doszedł do przekonania, iż w sprawie wznowieniowej należy zastosować przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji dotychczasowych. Weryfikacja dochodu rodziny wykazała, iż miesięcznie wynosi on [...] zł, zatem przekracza ustawowe kryterium wynoszące [...] zł. Dlatego wywiódł, że dotychczasowe świadczenia rodzinie tej się nie należały. Z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia. W dniu [...] r. Prezydent Miasta R. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych. Decyzją z dnia [...] r. ustalił nienależnie pobrane świadczenia na mocy opisanych na wstępie decyzji obejmujące zasiłek rodzinny i dodatki na kwotę [...] zł, której zwrotu zażądał wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu, powołując się na fakt uchylenia decyzji przyznających świadczenia mocą decyzji wznowieniowej z dnia [...] r. i odmowy przyznania świadczeń rodzinnych, oraz art.30 ust.2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentował pogląd, wedle którego B. P. uzyskała je wprowadzając organ świadomie w błąd co do samotnego wychowywania dzieci. Zatem przyznany za cały okres zasiłkowy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka jest nienależny i podlega zwrotowi z odsetkami. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie tej decyzji. Wywiodła, iż została ona oparta o zbyt szczupły materiał dowodowy, nadto niewłaściwie oceniony przez organ. Podważyła jego stanowisko, jakoby ojciec dziecka je wychowywał, twierdząc, że niepodobna tak nazwać ich wzajemnych kontaktów. Przeto podniosła, że jest matką samotnie wychowującą córkę, w konsekwencji czego za chybione uznała wliczenie do dochodu rodziny również dochodów R. K. Argumentów tych nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ ten uznał je bowiem za prawidłowe. Ustalił i zważył, że skoro ojciec dziecka od jego urodzenia wychowuje go wspólnie z matką, to ta nie może być traktowana jako samotnie wychowująca dziecko. W takim stanie faktycznym do dochodu rodziny należało więc wliczyć dochód ojca K. K. W wyniku tej operacji rodzina przekroczyła kryterium dochodowe, co musiało skutkować uchyleniem poprzednich decyzji. Zatem istniały podstawy do uznania pobranych na tej podstawie świadczeń za nienależne oraz żądania ich zwrotu wraz z odsetkami. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, eksponując okoliczności faktyczne i wywody prawne zaprezentowane w odwołaniu. W szczególności, podważając ustalenia faktyczne w zakresie wychowywania córki podała, że jej ojciec, jakkolwiek zamieszkuje z nimi, to tylko dlatego, że [...] mieszkanie, nadto [...] uczestniczy w jej utrzymaniu. Wskazała też na prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych. Dlatego przyznane świadczenia uznała za prawidłowe i nie znalazła podstaw do ich zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, gdyż niektóre z jej zarzutów, jak i – w większej mierze - zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się trafne. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, że - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające je nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Z mocy art.135 tej ustawy dotyczyć to może również decyzji organu pierwszej instancji. Jak głosi jej art.134 § 1 kontrola legalności obejmuje nie tylko zarzuty skargi, ale też podstawy brane pod rozwagę z urzędu. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, iż przede wszystkim uchybiają one przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Sprawa w zakresie istotnym dla jej wyniku nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej definitywne zakończenie, a podjęte rozstrzygnięcia są też sprzeczne z ustalonym poprzednio tokiem i trybem procedowania, co skutkować może również naruszeniem przepisów prawa materialnego. Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest kwestia czy pobrane na mocy decyzji z dnia [...] r., następnie częściowo zmienionej, świadczenia były nienależnymi w rozumieniu przepisu art.30 ust.2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i czy w ogóle zastosowanie tego przepisu oraz art. 30 ust.1 i 8 tej ustawy było zasadne oraz prawidłowe. Zawarte w nich bowiem normy prawne miały podstawowe znaczenie dla sprawy. Art.30 ust.2 pkt 2 uznaje za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne te, które zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą je. Organy wypowiadające się w sprawie, a szczególnie dotyczy to decyzji odwoławczej, nie dość, że jednoznacznie i przekonująco nie wskazały podstawy faktycznej ani prawnej, to jeszcze zaciemniły niejako obraz sprawy, eksponując dwie różne podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięć. Z jednej strony powołując się na wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję z dnia [...] r., ustaliły, że decyzja z dnia [...]r. była wadliwa, bo zapadła na podstawie nieprawdziwych okoliczności faktycznych, co dotyczyć miało wspólnego z ojcem dziecka jego wychowywania przez matkę, zaś z drugiej strony wskazały na świadome wprowadzenie organu orzekającego w błąd. W tym miejscu godzi się wskazać, że wbrew ustawowemu obowiązkowi, organy obu instancji wypowiadające się w sprawie nie dokonały żadnych samodzielnych ustaleń w tej materii, opierając się wyłącznie na wspomnianej decyzji, która jednak nie ma waloru "prejudycjalnego" w tej sprawie, gdyż art.30 przywołanej ustawy nie wiąże wyraźnie obowiązku zwrotu świadczeń z faktem uchylenia decyzji je przyznającej, a z faktem pobrania nienależnego świadczenia. Co prawda wydaje się, że poprawnie proceduralnie przed orzeczeniem o zwrocie takiego świadczenia winno nastąpić uchylenie lub zmiana decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia, przy czym na podstawie art.32 ust.1, a nie w trybie wznowieniowym, wszak nie jest to przesłanką uregulowaną w art.30 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc powołanie się na decyzję z dnia [...] r. jest w przekonaniu Sądu niewystarczające. Natomiast przyjęcie "innego przypadku świadomego wprowadzenia w błąd" jest przedwczesne i gołosłowne, toteż uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli. Należy wskazać bowiem, że rzeczą organów wypowiadających się w sprawie było przeprowadzenie dowodów potrzebnych do ustalenia tego faktu, ocena ich wiarygodności, a następnie poczynienie konkretnego ustalenia faktycznego. Tym wymogom ani postępowanie przeprowadzone przed organami obu instancji, ani też uzasadnienie obu decyzji nie sprostało. Wypowiedź skarżącej w dniu [...] r. podczas wywiadu nie ma waloru dowodu z przesłuchania strony, gdyż nie przeprowadzono go w trybie art.86 k.p.a., ani zresztą nie stanowi innego środka dowodowego, zwłaszcza w kwestii spornej. Stąd jej moc dowodowa jest znikoma. Natomiast oświadczenie złożone w tym samym dniu w trybie art.75 § 2 k.p.a. zostało wadliwie odebrane, toteż nie odnosi żadnego skutku. Charakter oświadczenia składanego w tym trybie budzi szereg zastrzeżeń zarówno co do jego mocy, jak i usytuowania wśród środków dowodowych. Powiązanie z zaświadczeniem, a raczej brakiem wymogu dowodzenia faktu tym środkiem, prowadzi do wniosku, że oświadczenie jest dopuszczalne w razie potrzeby wykazania faktów mniej spornych albo mniej istotnych. Moc dowodowa oświadczenia nie może być większa niż dowodu z przesłuchania strony. Oświadczenie nie zastępuje dowodu w kwestii spornej, szczególnie dowodu z przesłuchania strony (szerzej na ten temat Barbara Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str.411). Poza tym oświadczenie może organ odebrać wyłącznie na wniosek strony. Tymczasem w sprawie brak jest powodów do uznania zagadnienia wychowywania córki przez R. K. jako mniej spornego i mniej istotnego, nadto brak jest wniosku skarżącej o przyjęcie oświadczenia. Niezależnie od tego przywołane dowody nie skłaniają do konkluzji wyprowadzonych przez organy. Oto bowiem w oświadczeniu skarżąca podała, że z konkubentem pozostaje w separacji, mimo wspólnego zamieszkiwania, nadto, że interesuje się on córką. W ocenie Sądu jest to zbyt szczupły materiał, aby mógł przekonywująco potwierdzić ustalenia wspólnego wychowywania dziecka. Nawet gdy przyjąć, że ojciec łoży na utrzymanie dziecka, ma pozytywny do niego stosunek, to w świetle twierdzeń skarżącej, które organy z niewiadomych powodów pominęły, że zamieszkują oni oddzielnie, że nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, że ojciec jedynie czasem z córką jeździ do lekarza, w przekonaniu Sądu nie jest wystarczające dla uznania wykazania przesłanki wspólnego wychowywania. Jest ona co prawda zasadą w prawidłowo funkcjonujących "pełnych" rodzinach, w których rodzice prawidłowo realizują swoje obowiązki względem dzieci, wszak skarżąca zdaje się dowodziła istnienia odmiennych faktów. Zatem organ powinien po pierwsze ją pouczyć o konieczności wskazania ewentualnie dalszych dowodów na tę okoliczność, po wtóre sam przeprowadzić takie, które uzna za potrzebne, po trzecie winien zgromadzone dowody wszechstronnie ocenić. Co prawda z urzędu przeprowadzono wywiad z ojcem dziecka, wszak nie przesłuchano go w charakterze świadka. Z przyczyn wskazanych powyżej oświadczenie złożone przezeń w dniu [...] r. ma małą moc dowodową. Zresztą samo zainteresowanie córką nie jest dowodem na wychowywanie jej. Organy z dobrych relacji rodzicielskich zdają się wywodzić zbyt wiele. Należy wszak dążyć do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, który w każdej sprawie jest inny, i oceniać go indywidualnie, a nie bazować na zasadach i domniemaniach wynikających z przepisów. Te bowiem w realiach życia doznają szeregu ograniczeń. Organy orzekające zapomniały nadto, że w sprawie nie chodzi już o przyznanie świadczeń, a o ocenę poprzedniego postępowania strony, w wyniku którego przyznano jej dotychczasowe świadczenia. Rzeczą organów było więc wyraźne ustalenie czy i w jaki sposób zostały wprowadzone w błąd przez skarżącą. Pamiętać przy tym należy, iż ustawa wymaga świadomego wprowadzenia w błąd, zatem takiego, które można nazwać działaniem umyślnym nakierowanym na uzyskanie świadczeń mimo wiedzy o braku ku temu podstaw. Takich ustaleń zapadłych na skutek oceny wiarygodności dowodów organy nie poczyniły. W konsekwencji czego niepodobna zgodzić się z ich twierdzeniem, że dotychczasowe świadczenia skarżąca uzyskała świadomie wprowadzając organ w błąd. Niezmiernie istotną okolicznością w całokształcie sprawy jest również ta, że organy administracyjne wypowiadające się w sprawie nie dostrzegły, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych w art.32 ust.1 przewiduje jako szczególny, a zatem korzystający z pierwszeństwa, tryb zmiany i uchylenia decyzji. Może do niego dojść, gdy uległa zmianie określona sytuacja, a więc niejako następczo, po wydaniu decyzji, albo gdy pobrano nienależnie świadczenie rodzinne. Dopiero w przypadkach nieuregulowanych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy tegoż kodeksu dochodzą do głosu wyłącznie wówczas, gdy chodzi o sytuacje inne niż objęte przepisami tej ustawy. Prowadzi to do konkluzji, iż skoro organy orzekające nie oparły się o regulację nienależnego świadczenia jako podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji, a odwołały się do przepisów k.p.a., to nie uznały istnienia przesłanek z tego zakresu. Skorzystanie z nadzwyczajnego trybu postępowania z k.p.a. oznacza, że nie zachodzi przypadek opisany w cytowanej ustawie, a więc m.in. nie ma mowy o przyznaniu świadczenia na skutek świadomego wprowadzenia w błąd, ani zresztą fałszywych zeznań i dokumentów. Toteż uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych i uchylenie w tym trybie takiej decyzji, a następnie wszczęcie postępowania w materii nienależnego świadczenia w trybie zupełnie odmiennym, nie dającym się do skorelowania, stanowi o rażącej sprzeczności pomiędzy przywołanymi rozstrzygnięciami. Takie procedowanie uchybia zasadzie zaufania do organów państwa (art.8 k.p.a.). Na koniec wypadnie odnieść się do decyzji z dnia [...] r., a zwłaszcza do jej wpływu na postępowanie w sprawie, w której zapadły obecnie kontrolowane decyzje. Dokonanie oceny legalności tego rozstrzygnięcia jest wykluczone w niniejszej sprawie, gdyż nie mieści się ono w granicach sprawy administracyjnej, w jakiej zapadły aktualnie badane decyzje. Niemniej jednak wydaje się, że dotknięta jest ona podobnymi wadami w zakresie postępowania dowodowego, jak decyzje obecnie kontrolowane. Poza tym zastrzeżenia może budzić przyjęta podstawa prawna, bowiem w wyniku wznowienia postępowania sprawa rozpoznawana jest na nowo, a więc na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Nadto art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. zakłada wznowienie na podstawie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dacie wydania decyzji dotychczasowej, przy czym nie chodzi tu o ocenę zdarzeń, czy dowodów, a o konkretne fakty lub dowody. Zmiana oceny wiarygodności dowodów nie jest podstawą decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Podobnie chybione jest wydanie nowej decyzji wznowieniowej w sytuacji, gdy decyzja dotychczasowa zapadła na skutek niewyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia, a więc przykładowo nieprzeprowadzenia dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które organ niejako uzupełnił w postępowaniu wznowieniowym. W opisanym powyżej stanie rzeczy, w którym organy orzekające nie wyjaśniły sprawy i pominęły istotne dla jej wyniku okoliczności faktyczne i prawne, nadto skorzystały z wyłączonego poprzednim tokiem postępowania trybu, obie zapadłe w sprawie decyzje uchylają się spod oceny legalności. Jeżeli zatem organy wypowiadające się w sprawie naruszyły reguły zawarte w art.7, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 k.p.a., w związku z art.140 k.p.a., w związku z art.32 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy zastrzeżeniach co do interpretacji i zastosowania art.30 ust.1, ust.2 pkt 1 i ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapadłe decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia w pierwszej kolejności organ rozważy możliwość umorzenia postępowania wszczętego [...] r., jako wszczętego niezasadnie w wadliwym trybie. Trzeba bowiem jednoznacznie stwierdzić, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o świadczenia rodzinne stosuje się jedynie wyjątkowo, i tylko wówczas, gdy dana kwestia nie została w ustawie określona. Przeto, zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej o świadczeniach rodzinnych, a to wznowienia postępowania uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, na podstawie odesłania zawartego w art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) wyłącza możliwość uznania świadczeń objętych decyzją dotychczasową za świadczenia nienależnie pobrane na zasadzie art.30 ust.2 tej ustawy. Świadczenie może za takie zostać uznane i stanowić podstawę uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne oraz przedmiot żądania zwrotu tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki z art.30 przywołanej ustawy, których wykluczenie zakłada decyzja oparta na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten w ust.1 nie łączy obowiązku zwrotu takiego świadczenia z uchyleniem decyzji je przyznającej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Decyzja wznowieniowa wyznacza kierunek dalszego postępowania, traktując przepisy cytowanej ustawy jako nieregulujące danej kwestii, a więc nie uznając za przyczynę uchylenia decyzji podanego w art.32 ust.1 pobrania nienależnego świadczenia. Wydaje się więc, że jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r. stworzy możliwość wszczęcia postępowania w trybie art.32 ust.1, a następnie uprawni do ewentualnego rozstrzygania na podstawie art.30 ust.1, 2, 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po uzupełnieniu, ocenie i rozważeniu całokształtu materiału sprawy w opisanych powyżej kierunkach. Co mając na względzie, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 3