I OSK 778/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 757/06 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 757/06 oddalił skargę M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta Kalisza na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. S. wydania zaświadczeń zgodnie z wnioskami zgłoszonymi w dniu [...] kwietnia 2006 r., a dotyczących lokalu użytkowego - byłej restauracji "[...]" położonego przy ulicy [...] w Kaliszu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. M. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Kalisza z piętnastoma wnioskami dotyczącymi "wydania informacji urzędowej w postaci zaświadczenia o żądanej treści". Po rozpatrzeniu tych wniosków stwierdzono, że dotyczą one kwestii wynikających z realizacji umowy najmu przedmiotowego lokalu, zawartej pomiędzy Miastem Kalisz reprezentowanym przez MZBM jako wynajmującym oraz wnioskodawcą, jako najemcą. Wyjaśniono, iż w sprawach objętych wnioskami toczy się aktualnie spór sądowy miedzy stronami umowy, a wszelkie informacje i dokumenty Miasto przekazało sądowi powszechnemu, o czym wnioskodawca został poinformowany stosownym pismem. Wskazano, że M. S. nie wykazał swego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu nakreślonych okoliczności, które nadto są przedmiotem postępowania cywilnego toczącego się przed sądem powszechnym i w tymże postępowaniu powinny być wyjaśnione. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając postanowienie wskazano, że zaświadczenia, o których wydanie strona wystąpiła dotyczą zawartej w dniu [...] października 1992 r. umowy najmu lokalu użytkowego, odnośnie spraw nią objętych toczy się spór sądowy, zapadł już prawomocny wyrok w sprawie sygn. akt [...], sygn. akt [...]. Ponadto podniesiono, że ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) zamknęła drogę organom administracji do podejmowania jakichkolwiek czynności odnośnie wydawania zaświadczeń w trybie art. 217 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. Wszelkie spory związane z wykonywaniem umowy najmu lokali użytkowych oraz związanych z tym sporami jako cywilnoprawne zostały poddane kontroli sądów powszechnych, a nie kontroli w zakresie postępowania administracyjnego. Powyższe wyklucza możliwość wydania zaświadczeń o żądanej treści w trybie art. 218 §1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 20 stycznia 2000 r. w sprawie II SA/Gd 111/98. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia ponawiając zarzuty podnoszone w zażaleniu. Wskazał, iż rozpatrujące jego wniosek organy administracji wadliwie interpretują przepisy prawa, a rozstrzygnięcia wydano w oparciu o błędne ustalenie, iż ustawa o najmie lokali uniemożliwia uzyskanie zaświadczeń o żądanej treści, że domaga się potwierdzenia faktów związanych ze sporną umową najmu. Wskazał, że Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu braku interesu prawnego, co przyjął organ I instancji. Ponadto stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zapadł żaden prawomocny wyrok, spór sądowy nie dotyczy spraw objętych żądaniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, w całości przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W § 2 ustawodawca określił, kiedy można domagać się wydania zaświadczenia, a mianowicie jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest odmowa wydania zaświadczenia. Organ I instancji uznał, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w żądaniu zaświadczeń określonych we wnioskach z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz wskazano na związek żądań określonych w tych wnioskach z treścią umowy najmu i zakończonym sporem sądowym. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na tle umowy najmu lokalu użytkowego wywiązał się spór pomiędzy wnioskodawcą i wynajmującym, zakończony prawomocnym wyrokiem. W postępowaniu przed sądem cywilnym sąd ten badał kwestie wynikające z treści tej umowy - m.in. jej rozwiązania oraz wzajemnych rozliczeń stron. W tych okolicznościach starania skarżącego o wydanie zaświadczenia mogły mieć znaczenie dla tej sprawy i mają nadal z uwagi na możliwość prowadzenia sporu w kwestiach nieobjętych zakresem dotychczasowych postępowań lub wzruszenia prawomocnego wyroku sądu w trybach nadzwyczajnych. Skarżący ma więc interes faktyczny w żądaniu wydania zaświadczenia, a nie interes oparty na prawie w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji w formie zaświadczenia na podstawie art. 217 k.p.a. Odmowa wydania żądanego przez stronę zaświadczenia w drodze postanowienia po myśli art. 219 k.p.a. nie naruszyła powszechnie obowiązujących, wskazanych przez stronę lub innych przepisów prawa. Tryb określony w artykułach od 217-219 k.p.a. nie dotyczy bowiem udzielania informacji, ale opartej na interesie prawnym strony lub wymaganej przez przepis prawa potrzeby uzyskania urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 22 listopada 1996 r. sygn. akt I SA/Wr 142/1996, Lex nr 27384). W rozpatrywanym przypadku prawa skarżącego wynikają z umowy najmu lokalu, która łączyła go z właścicielem obiektu, w którym lokal ten był położony. Organy trafnie więc uznały, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu żądanego zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji w swojej argumentacji odwołał się do ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 165, poz. 509 ze zm.) wskazując, iż ustawa ta zamknęła drogę organom administracji do podejmowania jakichkolwiek czynności poza wymienionymi w tej ustawie, a więc także odnośnie stwierdzenia zaświadczeniem, kwestii związanych z treścią umowy najmu lokalu. Skarżącego łączył z Miastem Kalisz - MZBM stosunek cywilnoprawny w postaci umowy najmu, a nie decyzja administracyjna, stąd nie można wywodzić, iż zawierając umowę cywilnoprawną skarżący jednocześnie był podmiotem administrowanym, a wynajmujący działał w granicach przysługującego mu władztwa administracyjnego. Cywilnoprawny charakter umowy łączącej skarżącego z wynajmującym lokal przesądza o równości praw i obowiązków stron umowy. W tych okolicznościach zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych, które ukształtowało się w zakresie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w całości podzielił. Za nietrafny Sąd uznał zarzut wydania jednego postanowienia, przy zawartym we wniosku żądaniu wydania 15 zaświadczeń. Postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczeń wszczęte zostało na wniosek z dnia [...] kwietnia 2006 r. W treści tego wniosku skarżący uzasadniał interes prawny w uzyskaniu zaświadczeń, następnie sprecyzował swoje żądania, grupując je w piętnastu punktach, każdy z nich oznaczając jako wniosek. Skoro organ I instancji uznał, że zakres przedmiotowy wniosku obejmuje sprawy związane z umową najmu lokalu użytkowego i zachodzą przesłanki do odmowy wydania zaświadczeń, mógł to zrobić jednym aktem - postanowieniem o odmowie wydania zaświadczeń. Istotnym jest, iż postępowanie było prowadzone w sprawie, której zakres przedmiotowy obejmował całość żądań strony. Uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, w tym art. 217 i art. 219 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Od powyższego wyroku M. S. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 ww. ustawy, poprzez niedochowanie obowiązku sprawowania kontroli nad legalnością zaskarżonych decyzji, a przejawiające się aprobatą rozstrzygnięć organów administracji opartych na błędnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, bez wyjaśnień sprzeczności i wątpliwości, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. polegający na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że SKO wydając decyzję naruszyło przepis art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. co skutkowało niezasadnym odmówieniem wydania zaświadczeń. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu w celu ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji administracyjnych organów obu instancji oraz obciążenie Skarbu Państwa kosztami udzielonej skarżącemu pomocy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd błędnie uznał, iż organy administracji dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego i zasadnie odmówiły wydania skarżącemu zaświadczeń, podzielając pogląd, iż nie miał on interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczeń, o których mowa w art. 217 k.p.a. M. S. zażądał wydania zaświadczeń w związku z potrzebą potwierdzenia urzędowego istotnych przed innym organem faktów oraz stanu prawnego. Jego interes prawny przejawiał się potrzebą złożenia odpowiednich zaświadczeń i dokumentów w sporze sądowym. Sąd niezasadnie podzielił pogląd organów administracji, iż skarżący miał jedynie interes faktyczny w żądaniu otrzymania ww. zaświadczeń. Niezasadny jest również argument Sądu jakoby wejście w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych zamknęło drogę organom administracji do podejmowania jakichkolwiek czynności odnośnie wydawania zaświadczeń w trybie art. 217 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. Skarżący żądał potwierdzenia faktów oraz określonego stanu prawnego nie w związku z lokalem mieszkalnym, tylko z lokalem użytkowym. Wnioskowane zaświadczenia miały być wydane na podstawie posiadanych przez organ I instancji materiałów zgromadzonych w tzw. Archiwach Urzędu Miejskiego w Kaliszu. Zgodnie z judykaturą Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Do zaświadczeń wydawanych w oparciu o art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 217-219 kpa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2003 r. IV SA 3628/2002, LexPolonica nr 360645). W ustawie tej wprost mowa jest o wydawaniu zaświadczeń potwierdzających fakty i stan prawny. Co prawda mowa w niej o własności lokali, jednakże wydaje się, że analogicznie można żądać zaświadczeń określonych treści będąc najemcą lokalu. Skarżący wniósł o wydanie kilkunastu zaświadczeń, tymczasem organy administracyjne wydały jedną odmowną decyzję stanowiącą odpowiedź na podania M. S. Sąd pominął tę kwestię, czym dopuścił się naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., chociaż sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ma obowiązek rozpatrzyć daną sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Sąd nie wyjaśnił wskazanych powyżej sprzeczności, doszło zatem do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów procedury, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które zostały wskazane enumeratywnie w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa została rozpoznana w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§ 2): 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika z ustaleń, na których oparte zostały wydane w sprawie postanowienia, a następnie zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji, a które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, skarżący domaga się wydania piętnastu zaświadczeń na okoliczności mające związek z umową najmu lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] w Kaliszu. Żądane zaświadczenia dotyczyć miały następujących okoliczności: zadłużenia z tytułu najmu lokalu użytkowego oraz ogrzewania - byłej restauracji "[...]", położonego przy ulicy [...] w Kaliszu, na dzień [...] lutego 1999 r., popartego stosownymi dowodami księgowymi (wniosek nr 1), prawnego umocowania kierownika Rejonu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w Kaliszu (dalej MZBM) do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu (wniosek nr 2), o charakterze prawnym pisma przedłużającego umowę najmu (wniosek nr 3), podstawy prawnej podwyżek stawek czynszu w czasie trwania umowy (wniosek nr 4), prawa dysponowania przez Miasto przedmiotowym lokalem (wniosek nr 5), na okoliczność nakładów użytecznych poczynionych w lokalu (wniosek nr 6), zabezpieczenia tych nakładów po zdaniu lokalu (wniosek nr 7), podstawy prawnej wypowiedzenia umowy najmu (wniosek nr 8), podwyżek stawek czynszu (wniosek nr 9), alternatywnie o wyjaśnienia i udzielenia informacji urzędowych (wniosek nr 10), o doręczenie odpisów pism na okoliczność domniemanego poświadczenia nieprawdy (wniosek nr 11), sprawowania przez MZBM zarządu nad lokalem (wniosek nr 12), dopisania do umowy W. S. (wniosek nr 13), przydziału lokalu (wniosek nr 14), wydania prawdziwych zaświadczeń w miejsce zwracanych dwóch wcześniej wystawionych (wniosek nr 15). Żądane zaświadczenia, dotyczące umowy najmu i rozliczeń stron mają związek ze sprawą przed sądem cywilnym. Skarżący, jak przyznał w skardze kasacyjnej, zażądał przedmiotowych zaświadczeń w celu posłużenia się nimi w powyższym sporze. W takiej sytuacji należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarżący ma jedynie interes faktyczny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów. Odmowa wydania zaświadczeń przez organy orzekające w sprawie niniejszej nie naruszyła zatem wskazanych wyżej przepisów art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. Skoro bowiem wnioskodawca nie wykazał się interesem prawnym, jak tego wymaga art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. ani też nie wskazał przepisu prawa, który wymagałby urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego organ administracji nie mógł wydać żądanych przez M. S. zaświadczeń. W rozpoznawanej sprawie nie mogła mieć zastosowania, jak to sugerował wnoszący skargę kasacyjną, ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Żądanie wydania przedmiotowych zaświadczeń zgłoszone zostało przez najemcę lokalu użytkowego, nie miało żadnego związku z kwestią, o której mowa w art. 2 ust. 3 tej ustawy. Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny stosunek, jaki łączył najemcę lokalu użytkowego z wynajmującym Miastem Kalisz miał charakter cywilnoprawny. Spór toczący się pomiędzy M. S. a Miastem Kalisz ma zatem również cywilnoprawny charakter i wszystkie sprawy z nim związane powinny być załatwiane na drodze postępowania cywilnego. Mając powyższe na uwadze zarzut naruszenia przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony. Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. (jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.), który zdaniem skarżącego polegał na pominięciu przez Sąd kwestii wydania jednego odmownego postanowienia podczas, gdy skarżący wniósł o wydanie kilkunastu zaświadczeń. Kwestia ta została bowiem rozważona przez Sąd I instancji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono przekonującą argumentację stanowiska Sądu, który uznał ten sposób załatwienia wniosków za prawidłowy, bowiem postępowanie było prowadzone w sprawie, której zakres przedmiotowy obejmował całość żądań strony. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.