VIII SA/Wa 521/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z.G. od decyzji Wójta Gminy G. z [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek skarżącej zawarty w piśmie z 16 października 2006 r., dotyczący przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji odmówił skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, po rozpatrzeniu jej wniosku z 16 października 2006 r., gdyż jej niepełnosprawność o umiarkowanym stopniu powstała po ukończeniu przez skarżącą 21 roku życia. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że decyzja, której dotyczy odwołanie, jest kolejną decyzją wydaną w tej samej sprawie. Decyzją z [...] organ I instancji odmówił już bowiem skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, po rozpatrzeniu jej wniosku z 14 września 2004 r. Obie decyzje zostały wydane na podstawie tych samych przepisów i w oparciu o te same dokumenty. Skoro obie decyzje zostały wydane na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego, to zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji z [...] jest kolejną (drugą) decyzją wydaną w tej samej sprawie. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 3 sierpnia 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Występując o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca wskazała na bliżej nieokreślony błąd organu odwoławczego, dając jednocześnie do zrozumienia, że decyzja ta została wydana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Powołała się przy tym na szereg dowodów potwierdzających w jej przekonaniu zasadność wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Składając pismo procesowe z 30 października 2007 r., skarżąca wystąpiła do Sądu o zbadanie jej sprawy, z uwzględnieniem korzystnego dla niej rozstrzygnięcia dotyczącego trwałego stopnia jej niepełnosprawności. Wniosła nadto o wypłacenie jej "niesłusznie zabranego zasiłku od lipca 2006 r. do maja 2007 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo zauważyć należy, że sądy administracyjne nie zostały wyposażone w kompetencje reformatoryjne w stosunku do orzeczeń organów administracyjnych. Posiadają jedynie kompetencje kasacyjne, co oznacza, że w niniejszej sprawie Sąd nie posiada uprawnień pozwalających na przyznanie skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego. II. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z dyspozycji tego przepisu wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem SKO, skoro organ I instancji decyzją z [...] odmówił skarżącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, to należało uznać, że jej wniosek z 16 października 2006 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie zmieniły się bowiem zdaniem organu odwoławczego okoliczności faktyczne sprawy oraz jej stan prawny. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji nie może zostać uznana za decyzję, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie oznacza, że wnioskodawca nie może ponownie wystąpić ze stosownym wnioskiem, dotyczącym okresu następującego po okresie objętym jego poprzednim, negatywnie rozstrzygniętym wnioskiem. W realiach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że argumentacja organu odwoławczego prowadzi do wniosku, iż decyzja organu I instancji z [...] dotyczy wyłącznie okresu objętego wnioskiem skarżącej z 14 września 2004 r. Brak jest jakichkolwiek podstaw do wniosku, że dotyczy ona okresu późniejszego, wskazanego we wniosku skarżącej wszczynającym postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącej z 16 października 2006 r. powinien zatem zostać rozpoznany merytorycznie zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, który w związku ze skutecznym wniesieniem odwołania obowiązany jest co do zasady dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy innego okresu od tego, który został objęty uprzednim wnioskiem skarżącej i merytorycznie rozpatrzony przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie decyzję organu I instancji można byłoby wówczas uznać za decyzję, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyby dotyczyła okresu objętego wnioskiem skarżącej z 14 września 2004 r. Z akt sprawy nie wynika jednak, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca występowała z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający lipiec 2006 r. Wręcz przeciwnie, skarżąca wyraźnie wskazała w piśmie z 16 października 2006 r., że występuje "o wyrównanie jej zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca lipca 2006 r.". Potwierdzeniem jej woli jest również wniosek złożony do Sądu, który pomimo tego, że okazał się niedopuszczalny, to z jego treści wynika wprost, że nie dotyczy on okresu objętego decyzją z [...]. Dodatkowo zauważyć należy, że w razie wątpliwości co do okresu, za jaki wnioskodawca domaga się przyznania określonego świadczenia, organ administracyjny powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania zakresu wniosku. Za niedopuszczalne uznać należy autorytarne rozstrzyganie przez organy administracyjne o zakresie wniosku, wbrew temu co z niego wynika, bez stworzenia wnioskodawcy możliwości przewidzianych w art. 10 K.p.a. W związku z powyższym, zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 – 11 K.p.a., a konsekwencji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Z tego względu należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) u.p.p.s.a. SKO nie podjęło bowiem niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie przeprowadziło postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie wywiązało się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej obowiązane są czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. SKO nie zapewniło również stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Nie wyjaśniło jej wystarczająco zasadności przesłanek, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany będzie ustalić okres, którego dotyczyła decyzja organu I instancji z [...]. W razie wątpliwości co do zakresu wniosku skarżącej z 16 października 2006 r., obowiązany będzie wezwać ją do złożenia stosownych wyjaśnień, a przed wydaniem decyzji wyznaczyć termin umożliwiający realizację dyspozycji przewidzianych w art. 10 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 134 § 1, art. 135, art. 152 oraz art. 210 § 1 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.