I OW 82/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Maria Wiśniewska – spr., Sędzia delegowany WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku J. i L. małż. J. oraz D. i K. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] nr [...] orzekającej przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego należącego do L. K. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez wskazanie, który organ jest właściwy do rozpatrzenia złożonego przez J. oraz L. J. oraz D. i K. S. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...], nr [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi Samsonów będącego własnością L. K.. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniosek spadkobierców L. K. o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie godząc się ze stanowiskiem zaprezentowanym w postanowieniu podniosło, że art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz.174) stanowiący podstawę prawną ocenianej decyzji, utracił moc 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79, zwanej dalej ustawą z 1982 r.). Ustawa ta nie przewidywała już przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właściciela, ale w art. 39 ust. 1 i 2 określała sankcje karne dla właścicieli wyłączających grunty z produkcji rolnej bez zezwolenia, bądź użytkujących je niezgodnie z przeznaczeniem poprzez wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub orzeczenia o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi (art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r.). W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982 r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r.). W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198, ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. przekazane zostały do organów gminy jako zadania zlecone na podstawie (art. 3 pkt 14 lit. g tej ustawy). Nie wymieniono w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 powołanej ustawy z 1982 r. Nie znalazły się one również wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły więc należeć ani do właściwości organów gminy ani do właściwości kierowników urzędów rejonowych wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. Ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 114, poz. 494) został uchylony m.in. art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego także w przypadku określonym art. 39 ust. 6. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych uchylająca ustawę z dnia 26 marca 1982 r. nie zawierała już regulacji pozwalających na przejmowanie gruntów opuszczonych przez właściciela lub takich, co do których właściciel odmówił przejęcia. Ustawodawca dokonując reformy administracji w 1998 r. wskazanej problematyki nie uwzględnił także w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 58, poz. 280) przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych. Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wyznaczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiło podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 K.p.a. określa się organ wyższego stopnia. Minister podniósł, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 16 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Według art. 2 tej ustawy o przejęciu gospodarstwa rolnego orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161) w art. 1 wprowadziła zmianę art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., jednak wciąż o przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Powołany art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, według której przy istnieniu przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego mógł wydać decyzję o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa, lub orzec o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Obecnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 291) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, sprawy z zakresu art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 12, poz. 593) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 162, poz. 124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z okoliczności sprawy wynika, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał postanowienie o przekazaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., wniosku spadkobierców L. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...], nr [...]. Kolegium będąc związana tym postanowieniem, a to wobec jego niezaskarżenia, i uważając się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku wystąpiło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Negatywny spór kompetencyjny zaistniały w niniejszej sprawie dotyczy właściwości organów administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r.). Według tego artykułu, o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 157 K.p.a., organem administracji publicznej właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia określone są natomiast w art. 17 K.p.a. Wątpliwości co do właściwości organu wyższego stopnia pojawiają się, tak jak w niniejszej sprawie, wówczas gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy albo sprawy nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79). W przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i 2). Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. wynika, że w rachubę wchodziło też wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982 r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r.). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły zatem, a to wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990 r., należeć do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Podkreślić trzeba, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz.U. Nr 58, poz. 280) przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie - Agencji Nieruchomości Rolnych. Ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 r. w odniesieniu do przedmiotowych spraw - jako nie objętych już materią prawa administracyjnego - nie uwzględnił ich w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Skoro więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. – do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych (zob. postanowienia NSA: 30 III 2006 r., sygn. akt I OW 269/05; 4 VII 2006 r., I OW 8/08; 8 V 2007 r., I OW 127/06 i 15 V 2007 r., I OW 111/06), a tym samym organem wyższego stopnia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.