I OSK 377/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) del.WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1201/07 w sprawie ze skargi B. J. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1201/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), odmówił uwzględnienia wniosku B. J. z dnia [...] lutego 2007 r., o sporządzenie i przesłanie na jej adres odpisu pisma Urzędu Miasta Sopotu z dnia 18 grudnia 2006 r. znak [...] oraz pisma Wiceprezydenta Miasta Sopotu z dnia 21 listopada 2006 r., znak [...], które znajdują się w aktach sprawy prowadzonej przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych pod sygn. akt [...] ze skargi B. J. dotyczącej przetwarzania jej danych osobowych przez Prezydenta Miasta Sopotu. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ podkreślił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na prowadzącego postępowanie administracyjne obowiązku skopiowania i wysyłania kopii jakiejkolwiek części akt sprawy stronie postępowania, w związku z czym, zdaniem organu, wniosek B. J. o sporządzenie i przesłanie odpisu żądanego dokumentu nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Na postanowienie postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007 r. B. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7-9, art. 10 § 1, art. 73 § 2, art. 76 § 3 K.p.a. oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 54 § 4 Konstytucji RP. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1201/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku wskazał, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, natomiast postępowanie, w wyniku którego wydano zaskarżone postanowienie, zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7-9 K.p.a. Sąd wskazał, że, jak wynika z akt sprawy, skarżąca utożsamia kserokopię dokumentu z jego odpisem, w związku z czym organ zobowiązany był do wyjaśnienia skarżącej, że nie są to tożsame dokumenty, a ich przekazanie może nastąpić po spełnieniu przez wnioskodawcę określonych warunków. Zdaniem Sądu organ obowiązku tego nie dopełnił, jak również nie ustalił, jakie jest faktyczne żądanie strony i nie pouczył jej o jego skutkach prawnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołany przez organ art. 73 § 1 K.p.a. nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia dla decydowania za stronę o charakterze jej żądania. W związku z tym Sąd stwierdził, że jeśli charakter żądania budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące niezasadnym uchyleniem zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007 r. (znak: [...]), wobec błędnego przyjęcia, iż organ wydając wskazane wyżej postanowienie naruszył art. 7, 8 i 9 oraz art. 73 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żądanie B. J. zostało dostatecznie przez nią sprecyzowane i nie budziło żadnych wątpliwości organu. Domagała się ona bowiem odpisu pisma Urzędu Miasta Sopotu z dnia 18 grudnia 2006 r. oraz odpisu pisma Prezydenta Sopotu z dnia 21 listopada 2006 r. Zdaniem organu, żądanie sporządzenia "odpisu" nie może być oceniane inaczej jak przez pryzmat art. 73 § 1 K.p.a., który stanowi o uprawnieniu strony do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, przy czym organ podkreślił, że pod pojęciem odpisu rozumie się wszelkie formy "odpisania tekstu", jego "odwzorowania", jak własnoręcznie stworzone kopie, fotokopie czy kserokopie, w związku z czym pod pojęciem tym należy rozumieć także inne formy, jak stworzenie odpisu poprzez zrobienie fotokopii dokumentu za pomocą aparatu cyfrowego, czy też kserokopii przy wykorzystaniu urządzenia kopiującego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 73 § 1 K.p.a. przyznający stronom, prawo sporządzania notatek i odpisów z przeglądanych akt, pozostawił im te uprawnienia do własnej realizacji, w związku z czym organ uznał, że jego rola kończy się na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, zatem strona postępowania nie może żądać, aby organ administracji wykonywał i dostarczał kserokopie, bowiem nie ma on takiego obowiązku. Zdaniem Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, bezzasadnym jest także oczekiwanie od organu, by wyjaśniał stornie skarżącej różnicę między pojęciem kserokopii dokumentu a jego odpisem, skoro obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nie przewidują "warunków", których spełnienie przez stronę postępowania rodziłoby po stronie organu obowiązek przekazania stronie czy to "odpisu", czy też "kserokopii". Organ wskazał ponadto, że, mając na względzie obowiązek czuwania nad tym, by strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, jak również pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, wynikający z art. 9 i 8 K.p.a., wskazał skarżącej na możliwość ubiegania się przez stronę postępowania sporządzenia przez organ uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy po spełnieniu przez nią określonych przesłanek wynikających z art. 73 § 2 K.p.a., tj. wykazania interesu w pozyskaniu uwierzytelnionych odpisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do kompetencji sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie było to postanowienie Generalnego Inspektora Danych Osobowych z dnia [...] maja 2007 r. wydane w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, błędnie określonego przez organ jako zażalenie, bowiem do jego rozpoznania ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wydając zaskarżone postanowienie organ stosował odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, co wynika z powołanego przepisu art. 144 k.p.a., a jego rozstrzygnięcie opierało się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ponownie ją rozstrzygnąć, jednakże zakres tego rozstrzygnięcia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy postanowieniem organu I instancji, a w niniejszej sprawie – postanowieniem poprzedzającym postępowanie odwoławcze. Bezsporne jest, iż poprzedzającym postanowieniem organ rozpoznawał wniosek B. J. datowany na dzień 27 lutego 2007 r. w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Wynika to wprost z uzasadnienia tego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę B. J. nie skorzystał z uprawnień wynikających z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a więc dokonał oceny jedynie postanowienia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, do którego, jak to wskazano wyżej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dot. odwołań i zakresu rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednakże Sąd I instancji w ogóle do tej kwestii się nie odniósł. Zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 7–9 k.p.a. nie wskazał na czym miałyby te naruszenia polegać i jaki mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedstawione stanowisko co do konieczności ustalenia zakresu wniosku złożonego przez B. J. mogło się bowiem odnosić do postępowania dotyczącego postanowienia z dnia [...] marca 2007 r., a nie postanowienia wydanego w ramach postępowania, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dot. odwołań. Jeżeli zaś uznał, że to w ramach tego postępowania organ zobligowany był informować i ustalać intencje strony, to zobligowany był przedstawić stosowną podstawę prawną swojego stanowiska. Z akt sprawy wynika, że B. J. we wniosku datowanym na dzień 27 lutego 2007 r. zwróciła się o wydanie odpisu dokumentu. Organ rozpoznając ten wniosek nie miał wątpliwości co do żądania i wydał postanowienie odmowne opierając się na przesłankach z art. 73 § 1 k.p.a. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwanym "zażalenie", skarżąca powołała się już na możliwość wydania stosownego uwierzytelnionego odpisu dokumentu również w trybie art. 73 § 2 k.p.a. Tak więc na etapie ponownego rozpoznania sprawy organ miał już skonkretyzowane żądanie strony. W związku z tym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie istniała potrzeba informowania i ustalania jego zakresu w celu rozpoznania "zażalenia". Ponieważ organ rozpoznając je żaden sposób nie odniósł się do zgłoszonego żądania wydania odpisu w trybie § 2 art. 73 k.p.a., to Sąd I instancji zobligowany był do tej kwestii się odnieść m.in. w kontekście uprawnień i zakresu orzekania w postępowaniu, do którego mają zastosowanie przepisy dot. odwołania. Jak to wskazano już wyżej rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym, zakres orzekania wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy postanowieniem poprzedzającym to postępowanie. Organ rozpoznając ten środek w żaden sposób nie ustosunkował się do zgłoszonego dopiero na tym etapie postępowania żądania wydania odpisu dokumentu w trybie art. 73 § 2 k.p.a. Dokonując więc kontroli legalności tego postanowienia, Sąd winien odnieść się do tej kwestii, zwłaszcza w zakresie uprawnień i zakresu orzekania w trybie przepisów odwoławczych, bowiem ma to zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego postanowienia. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.