I OSK 419/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielczego Klubu Sportowego "[...]" w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 932/07 w sprawie ze skargi Spółdzielczego Klubu Sportowego "[...]" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 932/07 oddalił skargę Spółdzielczego Klubu Sportowego "[...]" w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości. Wyrok sądu pierwszej instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy Łódź - Bałuty orzekł o przekazaniu w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. - o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.) Spółdzielczemu Klubowi Sportowemu "[...]" w Ł. (dalej: Klub Sportowy) w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony niezabudowanych nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. [...] o powierzchni 57.273 m2 z zastrzeżeniem użytkowania ich w sposób zgodny z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości położonych w Ł. przy ul. [...] podnosząc, iż nie zostały one zagospodarowane zgodnie z zapisami decyzji. Na części tego terenu znajdują się bowiem: centrum budowlane, myjnia samochodowa, ogródki działkowe oraz budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. Decyzja ta w następstwie wniesionego przez Klub Sportowy odwołania została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r.,nr [...], a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 46 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 210 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.) wygasił prawo użytkowania nieruchomości położonych w Ł. przy ul. [...] - działka w obrębie geodezyjnym [...], nr [...] o pow. 0,1981 ha, uregulowana w księdze wieczystej KW [...] oraz przy ul. [...] - działki w obrębie geodezyjnym [...] o nr [...] o pow. 0,1657ha, uregulowana w KW [...] i nr [...] o pow. 5,3013 ha, uregulowana w księdze wieczystej KW [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Klub Sportowy przez niemal trzydzieści lat nie zagospodarował użytkowanych działek zgodnie ze wskazanym w decyzji przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Klub Sportowy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało ww. decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 46 ust. 2 u.g.n., właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu (i odpowiednio też użytkowania, na podstawie art. 210 ust. 1 ww. ustawy) w doniesieniu do całej nieruchomości lub jej części. Zdaniem organu, po uchyleniu poprzednio wydanej przez Prezydenta decyzji, organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a postępowanie w tym przedmiocie przeprowadził rzetelnie ustalając i dokumentując faktyczny sposób użytkowania i zagospodarowania terenu. Kolegium podkreśliło, iż w sprawie nie przedstawiono dowodów, na to, że przedmiotowe tereny były wykorzystywane zgodnie z zapisami zawartymi w decyzji z [...] grudnia 1978 r. zaś działania inwestycyjne polegające na wyrównaniu terenu i wałowaniu ziemi pod trybuny sportowe (bez odpowiednich zezwoleń i decyzji władz budowlanych) mogły świadczyć jedynie o tym, iż podejmowano działania doraźne, mające na celu uprawdopodobnienie prowadzenia działalności związanej z celem na jaki oddano nieruchomość w użytkowanie. W ocenie Kolegium w pełni zostały spełnione przesłanki z art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 3 u.g.n., gdyż jak wykazało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające nie zagospodarowano przedmiotowych nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, tj. rozbudowa obiektu rekreacyjno-sportowego, a ponadto na terenie ww. nieruchomości na mocy różnych umów dzierżawy zawartych przez Klub Sportowy funkcjonują inne podmioty: firma "[...]", myjnia samochodowa, ogródki działkowe; pomimo, że decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczyste takich możliwości nie przewidywała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając wniesioną przez Klub Sportowy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] sierpnia 2007 r. za nie trafny uznał argument organów dotyczący niezgodności sposobu użytkowania przez Klub Sportowy nieruchomości z przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż od 1 stycznia 2004 r. nie obowiązywał już żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowane są nieruchomości będące przedmiotem użytkowania. Mimo to, sąd ocenił, iż w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania istniały podstawy do rozwiązania umowy użytkowania. Z treści art. 46 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 210 ust. 3 u.g.n. wynika bowiem, że decyzja o wygaśnięciu użytkowania może być wydana w razie stwierdzenia, że jednostka organizacyjna nie zawiadomiła właściwego organu o oddaniu nieruchomości w najem, dzierżawę lub użytkowanie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści znajdującej się w aktach sprawy notatki ze spotkania w sprawie przedmiotowej nieruchomości odbytego w dniu 11 maja 2007 r. oraz oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 20 listopada 2007 r. wynika, że Klub Sportowy zawarł z innymi podmiotami liczne umowy dzierżawy użytkowanych terenów. Wskazano tu na budynki użytkowane obecnie przez firmę R., zlokalizowaną w budynku o lekkiej konstrukcji myjnię samochodową prowadzoną przez prywatnego przedsiębiorcę - G. Ż. oraz ogródki działkowe zorganizowane na terenie 8600 m2 przez Spółdzielnię Pracy "[...]". Zgodnie ze złożonym na rozprawie oświadczeniem dyrektora Klubu Sportowego, "[...]" nie zwracał się do Gminy Łódź z wnioskiem o wyrażenie zgody na wydzierżawienie użytkowanych terenów osobom trzecim, również z akt sprawy nie wynikało, aby między stronami toczyły się jakiekolwiek uzgodnienia w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że Klub Sportowy nie zawiadomił właściwego organu o oddaniu części użytkowanej nieruchomości w dzierżawę i zawarł umowy z osobami trzecimi bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu. Wobec tego stwierdzić należało, że strona skarżąca działała samowolnie w tym zakresie, wypełniając swoim zachowaniem dyspozycję przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zauważył, iż wprawdzie ww. przepis nie został powołany w podstawie prawnej decyzji organów orzekających w sprawie, jednak jak wyjaśnił okoliczności faktyczne związane z zawarciem umów bez zgody właściwego organu przedstawione zostały w decyzji organu II instancji. Powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd wskazał, iż brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej, w sytuacji, gdy podstawa prawna taka istnieje, nie jest wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji. Skoro więc, mimo nie wskazania przepisu art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. w uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyjaśniło, iż przesłanki do jego zastosowania zostały spełnione, nie można było uznać, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku sądu z dnia 28 listopada 2007 r. wniósł Spółdzielczy Klub Sportowy "[...]" w Ł. reprezentowany przez adwokata M. T. -K. zarzucając wyrokowi: 1. na podstawie art. 183 § 2 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) nieważność postępowania będącą wynikiem: a) faktu, że organ administracji wydając decyzję o wygaśnięciu prawa użytkowania nieruchomości w niniejszej sprawie za strony tego postępowania nie uznał podmiotów, z którymi skarżący związany jest umowami o współpracę, użytkowania i umową dzierżawy, jak w szczególności firmy R. Ł. S. J. w Ł. i użytkowników działek pracowniczych położonych na terenach objętych użytkowaniem skarżącego, mimo tego, że decyzja dotyczy interesu tych podmiotów, co powoduje, że podmioty te zostały pozbawione możliwości obrony swoich praw w tym postępowaniu b) uznania że podstawę wygaśnięcia prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości stanowić może art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy na etapie postępowania administracyjnego przesłanka taka nie była wskazywana, jako podstawa wygaśnięcia użytkowania i nie prowadzono w tym zakresie postępowania dowodowego, jak również, pomimo tego, że nie umożliwiono skarżącemu przedstawienia na tę okoliczność stosownych dowodów w toku całego postępowania, w tym w toku postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi ograniczając się jedynie do zeznań dyrektora skarżącej, który nie posiadał pełnej wiedzy. 2. na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 10 k.p.a.: - polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że podstawę wygaśnięcia użytkowania na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi może być przesłanka opisana w art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n., mimo że w ww. decyzjach przesłanka ta nie była wskazana jako podstawa prawna decyzji ani nie wskazywano, że stanowi ona podstawę faktyczną czy prawną decyzji w uzasadnieniu tych decyzji, b) naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu za prawidłowe decyzji Prezydenta Miasta Łodzi i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, pomimo tego, że decyzje te zostały wydane przy wadliwym ustaleniu zakresu podmiotowego niniejszego postępowania wynikającego z tego, że organy nie uznały za stronę postępowania użytkowników i dzierżawców, z którymi skarżący zawarł umowy dzierżawy i użytkowania części działek c) naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez ograniczenie się przy zbieraniu materiału dowodowego w zakresie istnienia podstawy prawnej wygaśnięcia użytkowania wynikającej z art. 46 ust. 2 pkt 2 u.g.n. wyłącznie do dowodu z zeznań świadka Wiesława Dębowskiego z pominięciem innych ewentualnych dowodów, które mogłyby zostać ustalone w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego i przy umożliwieniu stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, czego skutkiem jest uznanie, że materiał dowodowy w tym zakresie, nie został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który de facto dokonywał zebrania tego materiału, zebrany w sposób wyczerpujący. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zasadności skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pierwszej kolejności poddał kontroli zarzuty skargi dotykające naruszenia przepisów postępowania, a wśród nich do podnoszonej kwestii nieważności postępowania sądowego, której kasator upatruje się w dwóch sytuacjach . Po pierwsze w niedopuszczeniu do udziału w sprawie podmiotów z którymi Klub Sportowy "[...] "w Ł. związany jest umowami użytkowania i dzierżawy przez co podmioty te zostały pozbawione możliwości obrony swoich praw. Po drugie w zmianie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy oraz kwalifikacji prawnej, stanowiącej podstawę wygaśnięcia prawa użytkowania na art. 46 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.o.g.n.) podczas gdy, w decyzji przyjęto pkt.1 tego przepisu. Zmiana kwalifikacji spowodowała, zdaniem wnoszącego kasację, niemożność obrony swoich praw przez Klub Sportowy "[...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew poglądowi zawartemu w skardze kasacyjnej - nie można przyjąć, aby postępowanie toczące się w niniejszej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi dotknięte było nieważnością postępowania w ujęciu art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr153 poz.1270 zwanej dalej p.p.s.a.p.p.s.a. ) Odnosząc się do pierwszej sytuacji stwierdzić należy, że dzierżawcy i użytkownicy gruntu nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśniecie prawa użytkowania nieruchomości. Pojecie strony w postępowaniu administracyjnym oparte jest na kryterium interesu prawnego, który wynika z publicznego prawa podmiotowego rozumianego jako przyznanie konkretnych korzyści lub nałożenie obowiązków, które to prawo jest realizowane w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji. Zgodnie z treścią art.46 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przepis ten stosuje się do użytkowania stanowionego w drodze decyzji przed 1 stycznia 1998r. na podstawie art. 210 ust.3 cytowanej u.o.g.n.) wygaśnięcie prawa użytkowania nieruchomości jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów dzierżawy, najmu lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia jeśli nieruchomość w stosunku do której wygasło prawo użytkowania była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Skutek ten następuje z mocy prawa, a ponieważ dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych ochrony prawnej dzierżawcy, najemcy bądź użytkownicy mogą szukać przed sądem powszechnym. O fakcie wygaśnięcia prawa użytkowania należy powiadomić dzierżawcę , najemcę użytkownika gdyż od tego momentu biegnie trzymiesięczny termin wypowiedzenia umowy. Także ustalenie przez Sad pierwszej instancji okoliczności, które zmieniają stan faktyczny sprawy oraz podstawę rozstrzygnięcia na etapie postępowania sądowego - choć mogące być kwalifikowane , jako usterka procesowa - to jednak zdecydowanie za mało, aby przyjąć nieważność postępowania w myśl art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zważyć należy, iż utrwalone poglądy doktryny i orzecznictwa wskazują na konieczność ścisłego, a nie rozszerzającego rozumienia terminu "pozbawienie możności obrony swych praw". Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w demokratycznym państwie prawa. Przyjąć zatem należy dopuszczalność jego stwierdzenia, jedynie w razie kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas gdy strona wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Przypadek taki w tej sprawie nie zachodzi. Skarżący Klub Sportowy "[...]" w Ł. został o terminie rozprawy powiadomiony, uczestniczył w niej, miał możliwość przedstawienia swego stanowiska, otrzymał odpis wyroku z uzasadnieniem Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że ustalenie przez Sąd pierwszej instancji odmiennego stanu faktycznego, niż ustaliły to organy, jest uchybieniem procesowym o jakim mówi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje, bowiem podstawy prawnej uzasadniającej twierdzenie, że omawiana usterka proceduralna mogła rzutować na wynik sprawy. Tego rodzaju zastrzeżenia procesowe mogłyby być ewentualnie podnoszone w skardze kasacyjnej poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skuteczność - jak zawsze w przypadku określonym przez art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uzależniona jest od wykazania możliwości istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Konkretna skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na marginesie dodać można, iż nie podnosi ona też zarzutu wadliwości zastosowania w sprawie norm procesowych regulujących rodzaj rozstrzygnięć wyroku sądu administracyjnego. Za chybiony także uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 7, 77,10, 75i 80 kpa Przepisy te mają charakter procesowy i odnoszą się do organów administracji publicznej, które procedują w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem Sąd oceniał czy jest ona zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami postępowania, jednakże w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do tej kontroli Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś naruszenia norm tej ustawy, przez Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazano. Nieprawidłowo sformułowany zarzut kasacyjny oraz niewskazanie przepisu, który był stosowany i został naruszony przez Sąd powoduje, że zarzut ten nie może być skuteczny. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.