VI SA/Wa 1629/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant apl. radcowski Mateusz Rompalski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. N. S.A z siedzibą w W. - dalej zwana skarżącą, dnia [...] stycznia 2007 r. (data wpływu do organu) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rejonie ul. B. pod nośnik reklamowy jednostronny o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 na okres od dnia [...] lutego 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. (dalej jako ZDM), pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], poinformował skarżącą, że w sprawie niniejszej wydana zostanie decyzja odmowna oraz, że strona zgodnie z art. 10 Kpa może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana udp) oraz art. 104 kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. S. w rejonie ul. B. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie na który składają się: Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów; Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005; opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r.; pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. Ponadto jako fakty powszechnie znane uwzględniono dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, którego dotyczył wniosek oraz statystykę wypadków drogowych w 2006 r., według której w W. zaistniały 1694 wypadki drogowe, w których zginęło 109 osób, a 2076 osób zostało rannych. Wskazano, że opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską Biała Księga nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym w celu zmniejszenia o 50 % liczby ofiar śmiertelnych na drogach do 2010 roku. Podniesiono, że przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Środkiem do realizacji celów Programu miało być między innymi podejmowanie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h – odpowiednio 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Na poparcie powyższej argumentacji organ powołał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04). Powołano się również na stanowisko Ministra Transportu, wyrażone w piśmie do Prezydenta [...] W. z dnia 17 października 2006 r., nr [...], zgodnie z którym pas drogowy nie jest miejscem, w którym powinny znajdować się reklamy, gdyż takie ich zlokalizowanie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego umieszczenie ich w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. S. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym m miejscu wynosi 1570 pojazdów na godzinę. Dodatkowo w celu poprawy płynności ruchu drogowego Komenda [...] Policji zaproponowała podniesienie limitu prędkości w przedmiotowej lokalizacji do 70 km/h. Natomiast opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów zaleca usuwanie urządzeń reklamowych umieszczonych w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę, jak również w przypadku gdy limit prędkości jest równy lub większy 70 km/h. Organ stwierdził, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto reklama umieszczona została w odległości 21 m od znaków drogowych B-36 i C-3, zaś zgodnie z opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklamy w odległości mniejszej niż 40 m od znaków drogowych. Zwrócił uwagę również na to, że reklama umieszczona jest na trawniku, co powoduje, że przy wymianie treści reklamowej lub konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika i zieleni w otoczeniu reklamy. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, umożliwiający umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu lądowego. To zaś oznaczało, że nie zachodziła przesłanka określona w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy. Cytowany przepis dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ww. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od decyzji tej N. S.A. złożyła odwołanie z wnioskiem o uchylenie decyzji i wydanie decyzji zezwalającej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie spółki organ administracji nie wykazał by doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który uniemożliwiał wydanie decyzji pozytywnej. Zarządca drogi nie wykazał bowiem, w ramach decyzji uznaniowej, zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Lokalizacja reklamy nie uległa zmianie, dlatego też powołanie się na Białą Księgę, Program "Gambit" czy opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie było, w ocenie spółki, taką zmianą stanu prawnego, która uzasadniałaby wydanie decyzji odmownej. Biała Księga i Program "Gambit" nie wskazują żadnych wytycznych co do możliwości umieszczania reklam w pasach drogowych. Odnoszą się bowiem jedynie do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Pewne wskazówki dotyczące reklam zawiera tylko opinia Instytutu, lecz abstrahując od jej mocy prawnej, nie wiązała ona organu. W ocenie skarżącej organ, jako okoliczność odnoszącą się do przedmiotowej lokalizacji, wskazał wyłącznie znaczne natężenie ruchu. Odmowy wydania zezwolenia zdaniem spółki nie mogło uzasadniać proponowane podwyższenie limitu prędkości, gdyż zmiana ta do chwili wniesienia odwołania nie nastąpiła i nie został określony termin jej wprowadzenia. Wobec tego w przedmiotowej lokalizacji obowiązywał limit 50 km/h. Także samo natężenie ruchu drogowego, mimo że znaczne, nie uzasadniało negatywnego rozstrzygnięcia. Istotnym jest bowiem natężenie ruchu w połączeniu ze znacznym zagęszczeniem reklam. Dopiero bowiem nadmierne nagromadzenie reklam mogłoby mieć wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. Ta okoliczność jednak nie została poddana analizie. Argumentacja organu nie uzasadniała odmowy wydania zezwolenia. Organ administracji posłużył się argumentacją ogólnikową bez odniesienia do konkretnej sytuacji dotyczącej lokalizacji reklamy będącej przedmiotem sprawy. W związku z tym, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana dowolnie, a nie w granicach swobodnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Od momentu wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie uległa zmianie ani sytuacja faktyczna, ani prawna, zatem nie istniały przeszkody do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Dodatkowo niewskazanie zmiany wskazanego wyżej stanu faktycznego lub prawnego, która uzasadniałaby decyzję odmowną, stanowiło naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i 77§ 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ administracji wskazując na przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż co do zasady umieszczanie obiektów tam podanych w pasie drogowym jest niedopuszczalne. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy nie podaje w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić lecz, zdaniem organu, niewątpliwie ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, bowiem to on jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu. Wskazał, że organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał dowodowy oraz dokonał jego prawidłowej interpretacji. Zdaniem organu odwoławczego, zarządca drogi nie ma obowiązku udowadniania, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym ma negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. ( Sygn. akt OSK 1026/04) wskazał, że nie ma wątpliwości co do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego skutkiem umieszczenia dużej reklamy w pasie drogowym. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodowego na wnioskującego o instalację reklamy. Odrzucił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej argumentując, że organ nie musi udowadniać wnioskodawcy, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przeciwnie, to zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien wykazać, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ argumentował także, że okoliczność funkcjonowania nośników reklamowych należących do innych podmiotów nie mogła być rozpatrywana w przedmiotowym postępowaniu. Wskazując na czasowy charakter zezwoleń wydawanych przez organ I instancji zaznaczył, że obecną praktyką jest odmowa wydawania zgody oraz przedłużania zezwoleń na zajęcie pasa. Zarządca drogi miał możliwość zmiany stanowiska w kwestii zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa i z możliwości tej skorzystał. Faktu tego nie można uznać za naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a., jest ona bowiem podrzędna w stosunku do obowiązku popranego i właściwego interpretowania przepisów prawa. N. S.A. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. polegające na dowolności, co nie mieści się w uznaniowym charakterze wydawanych decyzji administracyjnych i naruszenie słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. Strona skarżąca ponownie wskazała, że w przeciągu kilku lat kilkukrotnie występowała o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozpatrywanej lokalizacji. Poprzednio organ uznawał, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mówi art. 39 ust. 3 udp i wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mimo braku jakiejkolwiek zmiany miejsca, parametrów i celu zajęcia pasa obecnie organ odmówił zezwolenia. Skoro organ nie przedstawił żadnych nowych okoliczności faktycznych ani prawnych uzasadniających decyzję odmowną, naruszył interes strony skarżącej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji przywołują ogólne dowody, nie odnoszące się do konkretnej lokalizacji nośnika reklamowego. W szczególności organ nie wykazał, czy w przypadku spornej lokalizacji występuje znaczne zagęszczenie reklam, które mogłoby mieć wpływ na zwiększenie ilości wypadków. Ponadto art. 39 ust. 1 udp dotyczy jedynie obiektów budowlanych, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie odnosi się wprost do reklam, wobec czego organ miał obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku umieszczenie reklamy mogłoby wywoływać skutki określone w art. 39 ust. 1 cytowanej ustawy. Strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na fakt, że zajęcie pasa drogowego wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów związanych z umiejscowieniem samego nośnika reklamy, a utrata zezwolenia powoduje znaczne koszty demontażu nośnika reklamy oraz szkody wynikające z niewywiązania się z umów z kontrahentami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, zatem skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest, iż "zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". Wymieniając działania zabronione, po zwrocie "w szczególności", ustawodawca nie zamknął katalogu tych działań. Wskazał jedynie, że działania wymienione w art. 39 ust. 1 p. 1-12 są zabronione z woli ustawodawcy. Wśród tych działań wymienione jest umieszczanie reklam w pasie drogowym poza obszarem zabudowanym, z wyjątkiem parkingów. Nie oznacza to jednak, że umieszczanie reklam w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest dozwolone. W art. 39 ust. 3 udp ustawodawca wskazał, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". W tej grupie mogą się mieścić inne przypadki niż wymienione w art. 39 ust. 1 p. 1-12 ustawy o drogach publicznych. Jednym z takich przypadków jest umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym. Z powołanego przepisu wynika jasno, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest możliwe tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i tylko wtedy, gdy jest to szczególnie uzasadnione. Prawidłowość tej interpretacji potwierdza zestawienie art. 39 i art. 40 ww. ustawy, z którego wynika, że umieszczanie reklam w pasie drogowym może się odbywać tylko za zezwoleniem zarządcy drogi i za opłatą. Z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika ponadto, iż ciężar dowodu, gdy chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek, spoczywa na wnioskodawcy. To jego obciąża wykazanie, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadnione i nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ww. ustawy to organ ma wykazywać, iż reklama w konkretnym miejscu stworzy zagrożenie. Reklama w obszarze zabudowanym jest urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu, zatem może być umieszczona w pasie drogowym tylko na warunkach określonych w tym przepisie tzn. za zezwoleniem organu, które może być wydane tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku. To skarżąca powinna wskazać argumenty i dowody, że jej reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także iż usytuowanie reklamy w odległości 2 m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 ww. ustawy – 8 m, jest podyktowane szczególnymi względami. Mimo, iż to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy, żadne takie okoliczności nie zostały wskazane ani udowodnione. Oprócz dwuzdaniowego wniosku, skarżąca złożyła nieczytelną kopię podkładu geodezyjnego z pieczęcią dotyczącą nieaktualnej opinii komunikacyjnej i mimo informacji z dnia [...] maja 2007 r., że będzie wydana decyzja odmowna, nie uzupełniła materiału dowodowego. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że wnioskodawczyni nie wykazała, iż jej nośnik, w konkretnym miejscu, nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu lub z jakich względów jest szczególnie pożądany. Zabrakło więc podstaw do wydania decyzji pozytywnej. Należy też mieć na względzie, że istotą reklamy jest skupienie na sobie uwagi odbiorcy. Ten powszechnie znany fakt, niezależnie od treści opinii mgr inż. K., organ mógł i powinien wziąć pod uwagę. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym zawsze powoduje odwrócenie uwagi kierowców od spraw związanych z kierowaniem pojazdami. W tym aspekcie istnienie reklamy w pasie drogowym zawsze wpływa na bezpieczeństwo ruchu. Mogą być jednak okoliczności, które negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu równoważą swym pozytywnym społecznym oddziaływaniem. Zezwalając na zajęcie pasa drogowego przez reklamę organ musi wyważyć pozytywne i negatywne aspekty każdej konkretnej reklamy. Rzeczą wnioskodawcy jest przekonać organ, że oddziaływanie negatywne nie występuje lub jest niewielkie, a istnieją okoliczności przemawiające za udzieleniem zgody na zajęcie pasa drogowego przez reklamę. Takimi okolicznościami mogą być na przykład społeczne oddziaływanie treści jakie niesie reklama, rodzaj i wielkość nośników, ich odległość od krawędzi jezdni, od znaków drogowych, skrzyżowań itd. Pamiętać też należy, że z woli ustawodawcy, to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem to on ma przy podejmowaniu decyzji wyważyć negatywne i pozytywne skutki umieszczenia konkretnej reklamy w konkretnym miejscu, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jeżeli strona nie wykazała żadnej okoliczności przemawiającej za zgodą na zajęcie pasa drogowego, organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie. Zważywszy powyższe Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut wadliwego zastosowania art. 39 ust. 3 udp w sprawie niniejszej. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Organ wyjaśnił dlaczego obecnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazał na konieczną dbałość o bezpieczeństwo ruchu, zwiększające się natężenie ruchu, rozpraszanie uwagi kierowców przez reklamy. Fakty te należą do notoriów i także bez opinii mgr inż. K. oraz powoływania się na program GAMBIT powinny być wzięte pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zgodzie na umieszczenie reklamy w terenie zabudowanym w ruchliwym punkcie miasta. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła, co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady. W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. ustanawiającego zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ udziela na konkretny okres. Przy każdym kolejnym zezwoleniu organ ma prawo i obowiązek ponownie ocenić sytuację. Organ zarządzający pasem drogowym ma prawo zmieniać koncepcję jego zagospodarowania w związku ze stwierdzonym wzrostem natężenia ruchu i wzrostem wymagań co do bezpieczeństwa na drogach. Zmiana tej koncepcji i będące jej wyrazem niewydawanie zezwoleń na nowe dalsze okresy zajęcia pasa drogowego nie godzą w zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Z zasady tej nie wynika bowiem brak uprawnienia organu do rzeczywistego zarządzania drogami i decydowania o koncepcji reklam w pasie drogowym. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 11 kpa nakazującego organom wyjaśnianie stronie przesłanek swego działania. Organ, już po wydaniu ostatniego zezwolenia na reklamę we wnioskowanym miejscu, zaznaczył w lutym i sierpniu 2006r., że więcej zgody na reklamą w tym miejscu nie udzieli. Organ powiadomił stronę ze znacznym wyprzedzeniem o swoim stanowisku, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił jego przyczyny. Jak wskazano wyżej organ na podstawie zgromadzonego materiału ustalił okoliczności przemawiające przeciwko udzieleniu kolejnej zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zaś strona nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod konkretną reklamę w konkretnym miejscu. W tym stanie rzeczy, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa nie jest uzasadniony. Zważywszy powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.