III SA/Wr 106/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]., Nr [...], "A". S.A. z siedzibą w W. uzyskał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym Pl. M. w W., na ścianie budynku Nr 5, dwóch sztuk reklam z logo A., o wymiarach 0,68 m x 0,68 m każda, w okresie od dnia 10 lutego 2005 r. do dnia 31 stycznia 2006 r. O nowe zezwolenie strona wystąpiła dopiero pismem datowanym na dzień 6 marca 2006 r. Wniosek ten został pozytywnie załatwiony decyzją tego samego organu Nr [...], wydaną w dniu wpływu pisma do siedziby organu (tzn. [...] Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia 1 lutego do dnia 9 marca 2006 r., ten sam organ wymierzył A. karę pieniężną, w łącznej kwocie (za obie reklamy) [...] zł (pierwszoinstancyjna decyzja z dnia [...] Nr [...]). Wysokość kary stanowiła iloczyn: dziesięciokrotnej opłaty od stawki za 1 m2 powierzchni reklamy i liczby dni umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi [(0,68 m x 0,68 m + 0,68 m x 0,68 m + 0,68 m x 0,68 m + 0,68 m x 0,68 m) x 37 dni x 1,50 zł x 10 = 1.026,53 zł]. Stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy (1,50 zł) zastosowano przy tym na podstawie § 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]. (Dz. Urz. Województwa Nr 4, poz. 127), w sprawie zmiany uchwały tego samego organu Nr [...] z dnia [...]. wydanej w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych m. W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 68, poz. 1346). Decyzją z dnia [...]. (Nr SKO [...]) – wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [....] (Nr [....]) w całości, wymierzając jednocześnie A. karę pieniężną w kwocie [...] zł. W pierwszej części uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia (s. 2-4) organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i ustalenia faktyczne dokonane w sprawie, a następnie przywołał następujące przepisy, na podstawie których sprawa powinna być załatwiona: art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 , ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jednolity tekst – Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.); a także § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.). Następnie – po skonstatowaniu, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę – Samorządowe Kolegium podkreśliło, że żaden z wchodzących w rachubę przepisów (w tym także § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W.z dnia [...] nawet po uwzględnieniu zmiany wprowadzonej uchwałą tego samego organu z dnia [...] a także art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zawierający legalną definicję reklamy) nie przewiduje "podwojenia" powierzchni reklamy ze względu na jej dwustronny charakter, dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz kary za zajęcie takiego pasa bez zezwolenia. W ocenie SKO, regulacja art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych nie jest precyzyjna i powoduje wątpliwości, czy chodzi o powierzchnię treści reklamowej, czy o powierzchnię "obiektu" reklamy, jednakże ścisłe reguły wykładni – konieczne w tym przypadku ponieważ chodzi o ustalenie wysokości ciężarów publicznych – nie pozwalają na stosowanie "podwójnej" opłaty i kary pieniężnej za wykorzystanie obu stron jednego obiektu reklamy. Niezależnie bowiem od tej okoliczności, ingerencja płaszczyzny obiektu reklamy w pas drogowy jest taka sama (przy wykorzystaniu jednej czy dwóch stron). Przy odmiennym założeniu, nie dałoby się konsekwentnie zakwalifikować np. tzw. Reklamy "witrażowej" (SKO nie wyjaśniło sensu tego ostatniego pojęcia). Organ odwoławczy zwrócił dalej uwagę, że przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych odnosi stawkę opłaty do 1 m2 pasa drogowego, a nie powierzchni reklamy, a przy reklamie jednostronnej nie oblicza się podwójnej powierzchni "elementów konstrukcyjnych zamocowań" wszak także "dwustronnych". Stan zajęcia pasa drogowego jest – w ocenie organu – stanem obiektywnym, niezależnie od subiektywnego postrzegania reklamy przez użytkowników drogi. W konkluzji organ drugiej instancji wywiódł, że w rozpatrywanym przypadku kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinna być obliczona z uwzględnieniem dwóch (a więc 0,9248 m2), a nie czterech powierzchni reklam, a także: 37 dni zajęcia pasa drogowego, stawki jednostkowej 1,50 zł za zajęcie 1 m2 pasa oraz 10-krotności opłaty (co wynika z konieczności uwzględnienia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Kara powinna była zatem być określona na poziomie 513, 26 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesionej na podstawie art. 50 ust. 1, art. 53 § 3 i art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), Prokurator Rejonowy w W. zarzucił istotne naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje to, czy jest ona widoczna dla użytkowników drogi i nie ma przy tym znaczenia ani metoda jej ekspozycji, ani sposób wyrażenia jej treści. W ocenie skarżącego, interpretacja art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego pobiera się za powierzchnię reklamy, a nie za treść reklamy ujętej na tej powierzchni. Prokurator podniósł także, iż prezentowane przezeń stanowisko podzielone zostało przez Ministerstwo Infrastruktury – Departament Dróg Publicznych w piśmie z dnia 28 października 2004 r. skierowanym do Zarządu Dróg i Komunikacji w W., z którego jednoznacznie wynika, że za reklamy przestrzenne – w tym reklamy dwustronne – opłata winna być pobierana za każdą ze stron powierzchni reklamowej. W ostatnim fragmencie skargi wspomniano, że w innej podobnej sprawie to samo Kolegium utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, w którym także uwzględniono obie powierzchnie dwustronnej reklamy dla obliczenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, że z samej ustawowej definicji reklamy jako nośnika informacji wizualnej nie można wyprowadzić wniosku o podwójnym liczeniu powierzchni reklamy dwustronnej. W przepisie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach użyto spójnika "albo" oraz tego samego przypadku (dopełniacza) przy użyciu pojęć "obiekt budowlany" i "powierzchnia reklamy", z czego należy wnosić, że występujące tam także określenie "rzut poziomy" odnosi się do obu wcześniej wskazanych pojęć (tzn. "obiekt budowlany" i "powierzchnia reklamy"). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie kar za zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, jako wydana z naruszeniem prawa materialnego. W niniejszej sprawie, przy niekwestionowanym stanie faktycznym, podstawę sporu sądowego stanowi odmienne interpretowanie przez strony art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "powierzchnia reklamy", jako jednego z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji – uwzględniając dodatkowo przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 tej samej ustawy – także na wysokość kary należnej z tytułu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego wyznaczonego w takim zezwoleniu (co bez wątpienia miało miejsce w rozpoznawanym wypadku). Wedle art. 40 ust. 6 ustawy o drogach, "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego". Dla porządku trzeba wspomnieć, że – zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 tej samej ustawy – karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi wymierza się w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Z art. 40 ust. 2 pkt 3, przepisu do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykułu wynikają z kolei dwa cele (podkreślenie Sądu), których realizacja wymaga uprzedniego zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego"; 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "reklam" (dla potrzeb reklamowych). Oba cele zostały też inaczej potraktowane w ust. 6, z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3), a w konsekwencji – także ustalenia wysokości kary pieniężnej przewidzianej między innymi w ust. 12 pkt 2 za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Otóż, w wypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest "liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" tego obiektu. Tymczasem w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest jej "powierzchnia" (a nie – jak w przypadku obiektu budowlanego "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy"). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza figurujące tam słowo "albo" (stosowane wszak w wypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni", choć w innych kontekstach (podkreślenia składu orzekającego). Gdyby legislator zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty ("budowlany" i "reklamę") tożsamemu reżimowi obliczania opłaty (i kary) przepis ten musiałby mieć następujące brzmienie: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub reklamy...". Tylko przy takim ujęciu werbalnym zasadne byłoby twierdzenie organu – odnoszone do reklamy – że o konieczności uwzględniania tylko jednej powierzchni reklamy dwustronnej decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby i wówczas "liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy (...) reklamy". Trzeba jednak zwrócić dodatkowo uwagę, że przyjęcie przez ustawodawcę dopiero co sformułowanego zapisu oznaczałoby w istocie konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni pasa drogowego, jaką zająłby poziomy rzut urządzenia (obiektu), na którym owa treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji (urządzenia, obiektu) jest z reguły mniejsza od powierzchni samej reklamy. Można sądzić, że właśnie dlatego ustawodawca odstąpił – de lege lata, zważywszy na obecnie obowiązujące brzmienie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych – od ustalania wysokości opłaty (a także kary) za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie w zamian "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję reklamy pomieszczoną w art. 4 pkt 23) tej samej ustawy, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę", za powierzchnię reklamy – w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych – należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować zatem powinna łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Jest bowiem oczywiste, że tzw. reklama "obustronna" (wielostronna) to w istocie suma pojedynczych treści reklamowych, adresowanych do różnych odbiorców, jako że różne są też "pola widzenia" poszczególnych, składowych powierzchni reklamowych przez użytkowników drogi, a okoliczność ta jest przecież istotnym elementem definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23) ustawy o drogach publicznych. W istocie, obie – sporne w niniejsze sprawie – dwustronne reklamy A. mogły być zainstalowane w postaci czterech jednostronnych reklam, skierowanych parami treścią reklamową w dwu kierunkach. W takiej sytuacji nie budziłoby zaś chyba żadnej wątpliwości istnienie powinności "opłacenia" przez stronę wszystkich tych powierzchni reklamowych. Okazuje się więc, że przedstawiony kierunek wykładni wcale nie rozszerza normatywnie wyznaczonego zakresu powinności publicznoprawnych (jak to przyjęło SKO). Przeciwnie, pozwala na równe traktowanie wszystkich podmiotów korzystających z pasa drogowego w celach reklamowych, niezależnie od wykorzystanego sposobu (konstrukcji) umieszczenia reklam we wspomnianym pasie. Marginalnie wypada jedynie w związku z tym zauważyć, że także kierunek wykładni gramatycznej art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych prezentowany przez organ odwoławczy prowadzi w istocie do tych samych konsekwencji. Jeśli bowiem jednym z wymienionych w tym przepisie elementów kalkulacyjnych miałaby być "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy ... powierzchni reklamy" (jak uważa SKO), to rzut ten musiałby uwzględniać i tak sumę obu powierzchni reklamy dwustronnej (wszystkich powierzchni reklam wielostronnych). Skoro istotą definicji reklamy – w ujęciu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych – jest każdy nośnik informacji (oprócz jednoznacznie tam wyłączonych), jest oczywiste, że reklama dwustronna składa się z dwóch takich nośników (wielostronna – z wielu). Wszystkie treści reklamowe zawarte na nośnikach danej konkretnej konstrukcji reklamowej tworzą zaś ogólną powierzchnię reklamy, której rzut poziomy trzeba byłoby brać pod uwagę. W rozpoznawanej sprawie należało zatem uwzględnić – także przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – powierzchnię obu stron dwóch konstrukcji reklamowych wykorzystywanych przez A. Skoro zaś podstawę zaskarżonej decyzji – w części dotyczącej wymiaru kary pieniężnej – stanowiła błędna wykładnia (a w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 6 tejże ustawy), to zgodnie z jednomyślnym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, trzeba było przyjąć, iż rozstrzygnięcie narusza w tym zakresie prawo materialne i to w sposób mający oczywisty wpływ na wynik sprawy. Osobnym zagadnieniem jest konieczność dodatkowego uwzględnienia w obliczeniu opłaty (kary), o której mowa, także powierzchni wszystkich tzw. "elementów konstrukcyjnych i zamocowań", ujętych w definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że żaden z organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie nie uwzględnił tego elementu kalkulacyjnego w swoich obliczeniach. Przy ponownym rozpatrywaniu odwołania strony Kolegium nie będzie już jednak mogło tego uczynić, a to ze względu na zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. Uwzględniając powyższe i kierując się dyspozycją wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji (pkt I wyroku), w celu prawidłowego ustalenia wysokości kary pieniężnej, z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Sąd, a w konsekwencji – ponownego rozpatrzenia odwołania Banku od pierwszoinstancyjnej decyzji. Orzeczenie zawarte w pkt. II niniejszego wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.