II SA/Go 646/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia odwołania Oddalono skargę Decyzją o numerze [...] z dnia [...] roku, Dyrektor Powiatowego Biura Pracy w S., działając z upoważnienia Starosty S. orzekł, iż wnioskodawczyni B.O. "nie nabywa prawa do zasiłku przedemerytalnego ponieważ do dnia 12 stycznia 2002 roku nie spełniła warunków określonych w art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 roku nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2002 roku". Decyzja z [...] roku, wydana w wyniku rozpoznania sprawy po raz trzeci przez organ l instancji, nie zawierała pouczenia o przysługujących od niej środkach prawnych. Pismem z dnia [...] roku B.O. wniosła odwołanie do Wojewody Lubuskiego. Odwołanie skarżąca złożyła osobiście w organie l instancji w dniu 12 czerwca 2007 roku. Wywodziła w nim, iż wniosek o wyrównanie zasiłku przedemerytalnego za okres od stycznia 2002 do 31 lipca 2004 roku złożyła w dniu 14 listopada 2004 roku. Wskazywała, iż po zaliczeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych legitymuje się 30 letnim stażem pracy uprawniającym do emerytury. Jej zdaniem, przepis art. 150a, w oparciu o który odmówiono jej wnioskowanego świadczenia, jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ponieważ przyznaje prawo zasiłku przedemerytalnego uprzywilejowanej grupie społecznej na odmiennych zasadach traktując okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Postanowieniem nr [...] Wojewoda Lubuski działając na podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej powoływanej jako: Kpa) stwierdził uchybienie przez B. O. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] roku. W uzasadnieniu wskazał, iż odbiór kwestionowanej decyzji strona potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w dniu 18 maja 2007 roku. Zwrócił uwagę na fakt, iż decyzja nie zawiera jednego ze składników określonych w art. 107 § 1 Kpa - pouczenia o sposobie i trybie wniesienia odwołania. Powołując normę prawną zawartą w art. 111 § 1 Kpa wskazał, że w przypadku braku pouczenia w decyzji o przysługującym prawie do wniesienia odwołania, strona mogła zażądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji tj. do dnia 31 maja 2007 roku uzupełnienia co do prawa odwołania. W takiej sytuacji termin Sygn. akt II SA/Go 646/07 do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Strona zaniechała takiego żądania, jak też w ustawowym terminie 14 dni nie skorzystała z prawa odwołania się od decyzji wydanej przez Starostę S. i tym samym skutecznie nie wypełniła normy prawnej wynikającej z art. 129 § 2 Kpa, stanowiącego, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie strony wniesione zostało osobiście w dniu 12 czerwca 2007 roku. Strona wraz z odwołaniem nie wniosła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie podała również żadnej przyczyny uniemożliwiającej wniesienie odwołania w terminie, dlatego nie było podstaw do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu zgodnie z normą art. 58 § 1 i 2 Kpa Strona bowiem nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z winy strony poprzez zaniechanie wniesienia odwołania w terminie na podstawie art. 134 Kpa stwierdza się uchybienie terminu do wniesienia odwołania i w związku z tym samo odwołanie pozostawia bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca B.O. domagała się zmiany zaskarżonego aktu i przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu wywodziła, iż decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty S., odmawiająca jej prawa do wnioskowanego świadczenia została podjęta w wyniku błędnych ustaleń faktycznych. Podnosiła, iż po uwzględnieniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, będącego okresem składkowym, posiada 30-letni staż pracy uprawniający do emerytury. Ponownie zarzucała, iż przepis art. 150a jest niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ponieważ przyznaje prawo zasiłku przedemerytalnego uprzywilejowanej grupie społecznej, w niektórych przypadkach zaliczając okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, a w innym go nie uwzględnia. Wywodziła, iż nie miała świadomości, że odwołanie złożyła z uchybieniem terminu, bo mimo otrzymania z Urzędu Wojewódzkiego zawiadomienia o przesunięcie terminu do jego rozpatrzenia, nie została o uchybieniu powiadomiona i nie może ponosić skutków błędów organu l instancji. Zdaniem skarżącej, brak pouczenia w decyzji z dnia [...] roku był celowym zamierzeniem, aby pozbyć się problemu ponieważ w postanowieniu Wojewody Lubuskiego podstawą odmowy przyznania zasiłku jest przekroczony termin do wniesienia odwołania. Wskazywała, iż odwołanie od decyzji złożyła osobiście u Sygn. akt II SA/Go 646/07 Kierownika Urzędu Pracy w S., wtedy też zgłosiła, że decyzja nie zawiera pouczenia o terminie odwołania, jak również występują w niej inne nieścisłości, mimo to nie otrzymała żadnej informacji o przekroczeniu terminu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosił o jej oddalenie. Wywodził, iż skarżąca decyzję organu l instancji otrzymała 17 maja 2007 roku, a organ ten nie zawarł w niej pouczenia o sposobie i trybie wniesienia odwołania. Powoływał się na prezentowany w literaturze przedmiotu pogląd, iż pouczenie o przysługujących środkach prawnych jest tym elementem decyzji, który nie ma wpływu na jej ważność, ponieważ brak pouczenia w decyzji, nie powoduje nieważności decyzji. Wada w tym zakresie nie jest zaliczana do wad istotnych decyzji i może być usunięta, stosownie do postanowień art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca mogła zatem zwrócić się do Starosty S. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji z żądaniem uzupełnienia doręczonej decyzji co do prawa odwołania. W takim zaś przypadku termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Skoro skarżąca zaniechała takiego żądania, jak też w ustawowym terminie 14 dni nie wniosła odwołania od decyzji wydanej przez Starostę S. to tym samym skutecznie nie wypełniła normy prawnej wynikającej z art. 129 § 2 Kpa. Odwołanie od decyzji organu l instancji skarżąca wniosła osobiście w dniu 12 czerwca 2007 roku tj. po upływie ustawowego terminu, który upłynął z dniem 31 maja 2007 roku, nie podając żadnej informacji dotyczącej przyczyn uchybienia terminu wniesienia odwołania, a także nie wnosząc prośby o jego przywrócenie. W takiej sytuacji zachodziły podstawy do stwierdzenia w trybie art. 134 Kpa uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uchybienia terminu organ wywodził, iż skarżąca nie mogła powziąć wiadomości o przysługującym prawie odwołania od decyzji z przypadkowego źródła. Miała ona taką wiedzę, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego przed organami administracji publicznej toczy się od 14 listopada 2005 roku i skarżąca otrzymała kilka decyzji wydanych przez Starostę S., zawierających pouczenie co do prawa wniesienia odwołania, a zaniechanie wystąpienia do organu l instancji w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji z żądaniem uzupełnienia decyzji co do prawa odwołania, naraziło ją na utratę terminu do wniesienia odwołania i w związku z tym organ II instancji nie znalazł uzasadnienia prawnego do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sygn. akt II SA/Go 646/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r, Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny zachodzi w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej przez organ administracyjny. Stosownie do przepisu art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od decyzji organu l instancji przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji za pośrednictwem organu, który wydal zaskarżoną decyzję ( art. 129 § 2 kpa ). Na organie tym ciąży obowiązek przekazania odwołania organowi II instancji stosownie do przepisu art. 133 kpa. Organ II instancji, po przekazaniu mu odwołania, zobowiązany jest - przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy w związku ze złożenieniem środka odwoławczego - w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od decyzji organu l instancji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Przepis art. 134 kpa stanowi bowiem, że organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu l instancji. Norma zawarta w przepisie art. 134 Kpa ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawia pola swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Wbrew wywodom skargi zaskarżone nią postanowienie nie utrzymuje w mocy decyzji organu l instancji. Jego przedmiot ogranicza się do stwierdzenia, iż skarżąca przekroczyła ustawą określony termin do złożenia środka odwoławczego. Oznacza to ,że wydając kwestionowane postanowienie Wojewoda Lubuski nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, a jedynie stwierdził uchybienie terminu, co w konsekwencji Sygn. akt II SA/Go 646/07 uniemożliwiało rozpoznanie odwołania i ocenę zasadności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu l instancji. Stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym daty otrzymania przez skarżącą decyzji organu l instancji, co nastąpiło 17 maja 2007 roku ( organ błędnie wskazał w postanowieniu datę "18 maja", co nie ma wpływu na rozstrzygnięcie ) i daty złożenia odwołania - 12 czerwca 2007 roku, pozostawał poza sporem. Porównanie tych dat w sposób oczywisty wskazuje na uchybienie terminu przez skarżącą. Bezsporny był też fakt braku pouczenia w decyzji organu l instancji o przysługującym prawie odwołania od decyzji z dnia [...] roku. W sytuacji braku w decyzji pouczenia o przysługujących środkach prawnych strona może w terminie 14 dni od otrzymania decyzji żądać jej uzupełnienia przez udzielenie brakującego pouczenia. W przypadku wystąpienia o uzupełnienie decyzji termin do wniesienia odwołania zaczyna bieg dopiero od dnia otrzymania odpowiedzi na wniosek strony o uzupełnienie. We wskazanej sytuacji nie ma zatem podstaw do stosowania instytucji przywrócenia terminu z art. 58 Kpa ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz " Wydawnictwo C.H. Beck wyd. 8 2006r, str. 336). Nawet gdyby przyjąć, że - jak wywodzi w skardze skarżąca - w momencie osobistego składania odwołania tj . w dniu 12 czerwca 2007 roku wskazywała, iż kwestionowana decyzja nie zawiera pouczenia o prawie odwołania, i w konsekwencji uznać to za dorozumiany wniosek o uzupełnienie decyzji, to ustawowy termin zastrzeżony dla dokonania tej czynności już upłynął z dniem 31 maja 2007 roku. Prawo do żądania uzupełnienia decyzji wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprawdzie w art. 9 Kpa zawarta jest zasada informowania stron i udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, to obowiązek ten doznaje uszczegółowienia w przepisach zobowiązujących organ do informowania z urzędu strony o środkach zaskarżania rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania. W zakresie pozostałych środków prawnych przysługujących stronie można uznać istnienie obowiązku informowania strony o tych środkach, ale na wniosek, gdyż w przeciwnym razie organ obowiązany byłby świadczyć w toku postępowania na rzecz strony nieograniczoną pomoc prawną. Przepis art. 9 Kpa mówi o niezbędnych wyjaśnieniach, których organ ma obowiązek udzielać stronie postępowania. W ocenie Sądu, zakres niezbędnych wyjaśnień określają szczegółowe przepisy postępowania. Obowiązku pouczenia o trybie składania wniosku o Sygn. akt II SA/Go 646/07 uzupełnienie decyzji nie można uznać za niezbędny w znaczeniu o jakim mowa w art. 9 Kpa. Z tych względów należało uznać, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy jednocześnie wskazać, iż zarzuty skargi, kwestionujące merytoryczną zasadność decyzji organu l instancji, były bezprzedmiotowe bowiem przedmiot sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny był wyznaczony wyłącznie przez przedmiot zaskarżonego aktu. On zaś sprowadzał się do kwestii oceny zasadności stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania . W tym zaś zakresie zarzuty skargi były nieuzasadnione, co wynika z powyższych rozważań Sądu. Natomiast zarzut celowego pominięcia przez organ l instancji w treści jego decyzji pouczenia o przysługujących stronie środkach prawnych nie dotyczy kontrolowanego przez Sąd aktu. Na marginesie wskazać należy, iż obowiązkiem organów administracji publicznej, wynikającym z przepisu art. 107 § 1 Kpa jest pouczanie o środkach prawnym. Decyzja z dnia [...] roku była tego pouczenia pozbawiona. Była to już jednak trzecia decyzja Starosty w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego, przy czym dwie pierwsze stosowne pouczenie zawierały. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.