I OW 94/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Maria Wiśniewska – spr., Sędzia delegowany WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku R. P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] nr [...] postanawia: wskazać Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. jako organ właściwy w sprawie. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. wystąpiła z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nią a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. co do rozpatrzenia wniosku R. P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] maja 1968 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnych stanowiących własność spadkobierców A. P., położonych we wsi K. i O. oraz w mieście S.. W uzasadnieniu wniosku Agencja Nieruchomości Rolnych wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...], nr [...], przekazało Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziałowi Terenowemu w O. Filii w S. wniosek R. P. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S.. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro obecnie na podstawie art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) przejęcie nieruchomości właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, a także i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych, to tym samym Agencja ta jako organ administracji rządowej jest uprawniona do wznowienia przedmiotowego postępowania. Natomiast Agencja Nieruchomości Rolnych nie godząc się z takim stanowiskiem podniosła we wniosku, że zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Decyzja objęta wnioskiem R. P. o wznowienie postępowania została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz.198). Przepisy te wskazywały jako organ właściwy do orzekania o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego - prezydium powiatowej rady narodowej, którego kompetencje, z kolei na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazywania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz.U. Nr 22, poz. 131) przekazane zostały naczelnikom gmin. Powołane przepisy zostały uchylone w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79). Artykuł 39 tej ustawy przewidywał możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa, a jako organ właściwy w sprawie wskazywał terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przestały istnieć terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy gminy oraz organy administracji rządowej. Według zaś art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198) do właściwości organów gminy przeszły zadania i odpowiadające im kompetencje należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Agencja podkreśliła też, że zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.), przejęcie nieruchomości właściciela gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo którego małżonek ma ustalone takie prawo, i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Nieruchomości Rolnych. Uprawnienie więc Agencji ogranicza się jedynie do wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenia emerytalno - rentowe, a zatem nie dotyczy przejmowania gospodarstwa rolnego z innych przyczyn. Z tych względów, zdaniem Agencji, organem właściwym do wznowienia przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 1968 r. Kierownika Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. jest organ gminy. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podzieliło poglądu zaprezentowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych, jakoby kompetencję do przejmowania gospodarstw rolnych na rzecz Państwa, którą w dacie wydania przedmiotowej decyzji, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym, miało prezydium powiatowej rady narodowej, przejęły obecnie organy gminy. Podniosło, że przepisy powyższej ustawy uchylone zostały na mocy art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wprawdzie art. 39 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 26 marca 1982 r. przewidywał możliwość przejmowania na własność Państwa gruntów rolnych, jednakże przepis ten został uchylony na mocy art. 36 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przepisy obecnie obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują natomiast przejmowania na własność Państwa gruntów rolnych. Istnienie tej instytucji przewiduje jedynie przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jeżeli zatem w obecnym stanie prawnym Agencja Nieruchomości Rolnych jako organ administracji rządowej jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie przejmowania nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa, to w konsekwencji jest ona także organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z okoliczności sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało postanowienie o przekazaniu, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przedmiotowego wniosku R. P. o wznowienie postępowania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S.. Ta będąc związana tym postanowieniem, a to wobec jego niezaskarżenia, i uważając się za niewłaściwą do rozpatrzenia wniosku wystąpiła o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Negatywny spór kompetencyjny zaistniały w niniejszej sprawie dotyczy właściwości jednego z organów administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych, wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15 lipca 1961 r.). Według tego artykułu, o przejęciu gospodarstwa rolnego opuszczonego przez właściciela orzekało prezydium powiatowej rady narodowej. Postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku R. P. o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją prowadzone jest na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 150 § 1 K.p.a., zasadniczo organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania (wymienionych w art. 149 K.p.a.) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli jednak przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w art. 150 § 1 K.p.a., to w myśl art. 150 § 2 K.p.a., o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organy wyższego stopnia określone są natomiast w art. 17 K.p.a. W niniejszej sprawie źródłem wątpliwości co do właściwości organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania jest zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy. Przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79). W przepisach ustawy z 1982 r. ustawodawca nie przewidział już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli i ograniczył się jedynie do określenia sankcji karnych dla właściciela wyłączającego grunty z produkcji bez zezwolenia bądź użytkującego je niezgodnie z przeznaczeniem (art. 39 ust. 1 i 2). Z art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. wynika, że w rachubę wchodziło też wydawanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub też o nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 6 ustawy z 1982 r.) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone. Nie wymieniono jednakże w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych w art. 5 ustawy kompetencyjnej rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Nie mogły zatem, a to wobec braku przypisania im tych kompetencji w ustawie z dnia 17 maja 1990 r., należeć do właściwości organów gminy, ani też do właściwości kierowników urzędów rejonowych. Podkreślić trzeba, że ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz.U. Nr 58, poz. 280) przejmowanie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazane do decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie - Agencji Nieruchomości Rolnych. Ustawodawca dokonując reformy administracyjnej w 1998 r. w odniesieniu do przedmiotowych spraw - jako nie objętych już materią prawa administracyjnego - nie uwzględnił ich w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668). Skoro więc od dnia 27 maja 1990 r. sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. – do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych), to tym samym obecnie organem właściwym do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Agencja Nieruchomości Rolnych (zob. postanowienia NSA: 30 III 2006 r., sygn. akt I OW 269/05; 4 VII 2006 r., I OW 8/08; 8 V 2007 r., I OW 127/06 i 15 V 2007 r., I OW 111/06), a tym samym jest ona właściwa do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast prawidłowe ustalenia poczynione przez Agencję Nieruchomości Rolnych odnośnie do przyczyn wznowienia postępowania pozwolą na stwierdzenie, czy zachodzi konieczność rozstrzygnięcia wniosku o wznowieniu postępowania przez organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.