VI SA/Wa 1848/07

Dnia 28 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na zalecenia pokontrolne Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie przestrzegania przepisów zmieniających umowę o połączeniu sieci telekomunikacyjnych poprzez rozszerzenie zakresu usług międzyoperatorskich postanawia: odrzucić skargę Skargą z dnia 24 września 2007 r. T. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyła zalecenia pokontrolne wydane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] lipca 2007 r., znak [...]. Jako podstawę prawną zaskarżenia zaleceń pokontrolnych skarżąca spółka wskazała na treść art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) dalej p.p.s.a. W ocenie skarżącej, zalecenia pokontrolne są czynnością (aktem) z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie miały dotyczyć wykonywania decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r.– Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), a ponadto miały nakładać na skarżącą obowiązek usunięcia oznaczonej nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wydane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zalecenia pokontrolne zostały wydane wbrew bezwzględnie obowiązującym przepisom prawa w części, w której wzywają skarżącą do usunięcia w terminie 90 dni stwierdzonych nieprawidłowości polegających na naruszeniu decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], poprzez oferowanie przez skarżącą usługi WLR bez dostępu do łączy cyfrowych ISDN PRA. Zdaniem strony powyższe zalecenia stanowią obrazę art. 201 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na wydaniu zaleceń wzywających do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pomimo niezaistnienia przesłanek do ich wydania oraz wydania tych zaleceń przez osobę powołaną na stanowisko Prezesa UKE z rażącym naruszeniem prawa. W przedłożonej wraz z aktami sprawy odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola ta dotyczy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analizując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na zalecenia pokontrolne wydane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w dniu [...] lipca 2007 r., nr [...]. W tej sytuacji podstawowy problem prawny sprowadza się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynność lub akt mieści się w ramach działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, iż dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (p. T. Woś "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2005r. str. 61). W myśl art. 201 ust. 1 i 3 ustawy Prawo telekomunikacyjne po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 199 wyżej cytowanej ustawy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w razie stwierdzenia, iż podmiot posiadający rezerwacje częstotliwości lub przydział numeracji nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy lub decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydaje zalecenia pokontrolne, w których wzywa podmiot kontrolowany do usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zaleceń. W przypadku nie zastosowania się przez kontrolowanego do wskazanych wyżej wytycznych organ wyda decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Prezes UKE może przy tym , zgodnie z ust. 2 cytowanego art. 201, określić inny termin usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień, przy czym może być on krótszy niż 30 dni tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach. W przedmiotowej sprawie organ wyznaczył termin dziewięćdziesięciodniowy. W świetle powyższego Sąd podzielił argumenty przedstawione przez organ w nadesłanej do sądu odpowiedzi na skargę. Jak wynika bowiem z przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne – zalecenia pokontrolne określone w art. 201 ust. 1 nie podlegają kontroli sądów administracyjnych gdyż nie sposób dopatrzyć się ich ścisłego, bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W zaleceniach pokontrolnych Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jedynie wzywa podmiot do usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień. Zatem na tym etapie nie dochodzi do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie do stwierdzenia, że podmiot kontrolowany nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy lub decyzji wydanej przez organ. Zaskarżenie zaleceń pokontrolnych do Sądu Administracyjnego, na co również zwrócił uwagę organ, uznać należałoby za sprzeczną z ustawą, gdyż jak wynika z jej art. 201 ust 3, w przypadku nieusunięcia w zakreślonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości, organ zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej ich usunięcie. Zalecenia pokontrolne samodzielnie nie nakładają na kontrolowany podmiot obowiązków i nie kreują dlań żadnych uprawnień, określają jedynie uchybienia, jakich kontrolowany się dopuścił. Dopiero niezastosowanie się do zawartego w zaleceniach wezwania do usunięcia nieprawidłowości powoduje skonkretyzowanie obowiązków kontrolowanego w wyniku decyzji wydanej przez organ na podstawie art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, przy czym jej wydanie jest, w świetle cytowanego przepisu, obligatoryjne. Dopiero taka decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach kontrolowanego, podlega zaskarżeniu zgodnie z zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień polega na poddaniu tej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł sformalizowanej procedury. Procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań prawa) organ kontrolny (regulator) stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego, pod rygorem wydania stosownej decyzji administracyjnej. Zatem same zalecenia pokontrolne nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia nadmiernej kontroli sądu administracyjnego, nie sprzyjającej sprawnemu zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej. Taka nadmierna kontrola w rzeczywistości rozmijałaby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05, nie publikowany). W konsekwencji uznać należy, iż zaskarżona czynność nie wchodzi w zakres działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.