II SA/Ol 952/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), ustalił T.B. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł za samowolne wybudowanie budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym, położonego na działce nr "[...]". W uzasadnieniu podał, iż inwestor w 2004 r. wybudował na istniejących fundamentach przedmiotowy budynek gospodarczy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Ponieważ strona wywiązała się z nałożonych postanowieniem z dnia 2 października 2006 r. obowiązków, ustalono opłatę legalizacyjną na podstawie art. 49b ust. 2 i art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego. W obszernym zażaleniu, nazwanym odwołaniem, T.B. zakwestionował konstytucyjność obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, terminu jego wykonania i ewentualnej rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku nieuiszczenia tej opłaty. Wywiódł, że powyższe narusza również zasadę określoną w art. 4 Prawa budowlanego. Podniósł, iż przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wymogi konstrukcyjno - architektoniczne. Zarzucił ponadto organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji brak profesjonalizmu. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wywiódł, że organ pierwszej instancji naruszył art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż żalący się uchybił terminowi wyznaczonemu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania określonych obowiązków. W tej sytuacji należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę, natomiast organ pierwszej instancji przychylił się milcząco do wniosku inwestora o przesunięcie terminu realizacji tych obowiązków do dnia 20 lutego 2007 r. Wobec powyższego nie tylko zaskarżone postanowienie, ale również postanowienie wydane w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, rażąco naruszają prawo. Odnosząc się natomiast do argumentacji zażalenia organ odwoławczy podniósł, że organy administracji nie stanowią prawa, lecz je stosują. W złożonej skardze T.B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zbadanie zgodności konstrukcji opłaty legalizacyjnej z Konstytucją, umożliwienie mu legalizacji budynku oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu odwoławczego. Stwierdził, że zaskarżonym postanowieniem zamknięto mu drogę do legalizacji przedmiotowego budynku. Zarzucił, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie uchybił terminowi zakreślonemu przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż nie są możliwe odstępstwa od przepisów regulujących postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący nie wykazał naruszenia prawa przez organ odwoławczy. Ponadto zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy, tj. dalszym istnieniu obiektu lub jego rozbiórce, gdyż jest postanowieniem wydanym w toku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że skarżący wybudował na działce nr "[...]" budynek gospodarczy z poddaszem użytkowym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Konsekwencją budowy lub wybudowania obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), nakazu rozbiórki. Jednakże zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie bowiem do art. 48 powołanej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. Ustawodawca nie określił terminu, w jakim inwestor obowiązany jest przedstawić wymagane dla legalizacji samowoli budowlanej dokumenty, lecz pozostawił kwestię wyznaczenia tego terminu do uznania organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie. Organ ten powinien wyznaczyć taki termin, aby inwestor miał obiektywną możliwość wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. W tym miejscu należy podnieść, iż termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, jest terminem procesowym w postępowaniu administracyjnym. Pod pojęciem tym należy rozumieć okres do dokonania określonej czynności procesowej przez stronę lub uczestnika postępowania. Uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny wyłącznie w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Wśród terminów procesowych wyróżnia się terminy ustawowe i terminy urzędowe. Termin ustawowy jest terminem przewidzianym w ustawie, rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w określonej ustawie, nie może być skracany ani przedłużany. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej dokonanej przez stronę po jego upływie. Termin urzędowy jest to natomiast okres czasu wyznaczany przez organ prowadzący dane postępowanie administracyjne. Może być z ważnych powodów skrócony lub przedłużony przez organ na wniosek strony zgłoszony przed jego upływem. Jeżeli strona nie zachowała tego terminu przy wykonywaniu określonych czynności procesowych traci prawo do ich dopełnienia, może jednak wnosić o przywrócenie terminu w trybie art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), zwanej dalej Kpa. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie jest zatem terminem prawa materialnego. Termin prawa materialnego jest to bowiem okres czasu, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych jednostki. Uchybienie temu terminowi powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków (roszczeń) o charakterze materialnym. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy, właściwy organ ma obowiązek zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie niespełnienia któregokolwiek z wymagań warunkujących zalegalizowanie samowoli budowlanej, organ prowadzący postępowanie nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie (art. 49 ust. 3). Również w tym wypadku określenie terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości pozostawione zostało uznaniu organu administracji. Kolejnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary przewidzianej w art. 59 f Prawa budowlanego, przy czym w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej kary te podlegają pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w art. 48 Prawa budowlanego stworzył inwestorowi przede wszystkim możliwość legalizacji budowy i dopiero ustalenie, że w stanie faktycznym określonej sprawy brak jest takiej możliwości obliguje organ do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Taka konstrukcja normy prawnej powoduje, że na organie nadzoru budowlanego ciąży powinność prowadzenia postępowania w taki sposób, aby inwestor był w sposób jasny i precyzyjny informowany o swoich obowiązkach, co da mu realną szansę na legalizację samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej w dniu 25 sierpnia 2006 r. Postanowieniem z dnia 2 października 2006 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 60 dniu od daty doręczenia postanowienia: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i niezbędnymi uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący złożył w dniu 14 maja 2007 r. oświadczenie osoby uprawnionej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń o zgodności projektu przedmiotowego budynku gospodarczego z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, zaś 30 maja 2007 r. złożone zostały cztery egzemplarze projektu architektoniczno – budowlanego, sporządzonego przez uprawnioną osobę i oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 8 stycznia 2007 r. (data wpływu do organu – 19 luty 2007 r.) informujące o złożeniu żądanych dokumentów oraz wnioski skarżącego z dnia 9 stycznia i 7 maja 2007 r. (data wpływu do organu – 16 maja 2007 r.) o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Organ pierwszej instancji w tym stanie faktycznym uznał, iż inwestor wywiązał się z nałożonych postanowieniami obowiązków i ustalił na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego opłatę legalizacyjną. Powyższe zakwestionował jednak organ odwoławczy, kontrolujący w trybie instancyjnym postanowienie o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej. Stwierdził bowiem uchybienie przez skarżącego terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 2 października 2006 r. Oceny tej nie można podzielić. Przede wszystkim należy wskazać, iż wniosek organu odwoławczego jest przedwczesny. Organ ten nie prowadził bowiem żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia czy rzeczywiście skarżący z naruszeniem wyznaczonego mu terminu przedłożył wymagane dokumenty. W okolicznościach faktycznych sprawy nie jest to oczywiste. Bezspornie postanowienie organu pierwszej instancji, wydane w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, doręczono skarżącemu dnia 4 października 2006 r. Termin do realizacji nałożonych w nim obowiązków upływał z dniem 4 grudnia 2006 r. (obliczony zgodnie z art. 57 § 4 Kpa). Wprawdzie skarżący wniósł w dniu 9 stycznia 2007 r. o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji budynku gospodarczego do dnia 20 lutego 2007 r., wskazując na ustne doprecyzowanie przez pracownika organu pierwszej instancji treści postanowienia z dnia 2 października 2006 r., jednakże z akt sprawy nie wynika, aby wniosek ten był załatwiony w formie pisemnej. Uwzględniając natomiast fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po weryfikacji złożonych przez skarżącego dokumentów, wydał postanowienie w trybie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, zobowiązując go do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości oraz brak pisemnej reakcji tego organu na wniosek skarżącego z dnia 7 maja 2007 r. (data wpływu do organu – 16 maja 2007 r.) pozwalają na domniemanie, iż oba wnioski o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków zostały załatwione zgodnie z art. 14 § 2 Kpa zdanie pierwsze. Przepis ten stanowi, iż sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie formy i treści podania zasadę ograniczonego formalizmu, którą należy odnieść także do wniosków składanych w toku postępowania administracyjnego, m.in. o przedłużenie terminu do dokonania czynności procesowej. Przepis art. 63 § 1 i 3 Kpa przewiduje bowiem możliwość wniesienia podania ustnie do protokołu, traktując je na równi ze zgłoszeniem pisemnym. Zaniedbanie sporządzenia protokołu z ewentualnego ustnego wniesienia wniosku o zmianę terminu do wykonania obowiązków przez pracownika organu pierwszej instancji stanowiłoby zatem naruszenie art. 67 § 1 i § 2 pkt 1 Kpa oraz art. 8 i art. 9 Kpa. Sposób postępowania organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie wyklucza, iż skarżący mógł wnosić również przed dniem 4 grudnia 2006 r. o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych na niego postanowieniem z dnia 2 października 2006 r. obowiązków (co nie zostało udokumentowane protokołem), a organ ten przychylił się do wniosku strony. Na fakt taki skarżący powołuje się w piśmie kierowanym do Prokuratury Rejonowej "[...]", załączonym do skargi. Kwestia zachowania przez skarżącego terminu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż faktyczne uchybienie terminu zakreślonego w postanowieniu nakładającym na skarżącego obowiązki pozbawia go prawa do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Jednakże w sprawie brak jest ustaleń w powyższym zakresie, co powoduje, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią wymagającą zbadania jest również okoliczność, czy Z.Ś., który podpisał pismo z dnia 30 maja 2007 r., był pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, kiedy zostało udzielone pełnomocnictwo i jaki był jego zakres. W aktach sprawy brak jest tego dokumentu, co uniemożliwia Sądowi ocenę czy nie naruszono praw strony, pomijając pełnomocnika w toku postępowania. Wobec powyższego ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 - art. 80 Kpa. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy rozstrzygnie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 48 ust. 4 lub w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.