II SA/Ol 939/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie użytkowania budynku mieszkalnego i budynku warsztatowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]". nr "[...]", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania przez H.S. budynku mieszkalnego oraz budynku warsztatowego (stolarni) położonych "[...]". Inwestor wypełnił bowiem nałożony na niego postanowieniem dnia 28 marca 2007 r. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Wynika z nich, że stan techniczny przedmiotowych budynków, sposób ich wykonania oraz rodzaj materiałów budowlanych, z których je wybudowano, nie budzą zastrzeżeń uprawnionych podmiotów. Wobec powyższego dalsze prowadzenie postępowania, w ocenie organu pierwszej instancji, jest bezprzedmiotowe. Kolejną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", sprostowaną postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Z.M., organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uchylił w trybie art. 132 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego własną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie użytkowania przedmiotowych budynków. W ocenie tego organu odwołujący się podniósł szereg okoliczności, które zasługują na uwzględnienie i mogą mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał ponadto, iż strona przeciwna wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. W złożonym od tej decyzji odwołaniu Z.M. zarzucił naruszenie art. 132 § 1 i art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ pierwszej instancji nie uwzględnił w całości jego odwołania z dnia 1 czerwca 2007 r. Podniósł, że w stanie faktycznym sprawy organ powinien był zażądać ekspertyzy technicznej a nie oceny technicznej samowolnie użytkowanego budynku stolarni. Zwrócił również uwagę na obowiązek powiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym wszystkich właścicieli nieruchomości, z którymi graniczy działka, na której posadowiony jest sporny budynek. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo do złożenia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Legitymację strony należy oceniać według przepisów szczegółowych oraz art. art. 28 - 30 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest, stosownie do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wyłącznie inwestor i tylko jemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie stroną jest wyłącznie H.S. i tylko on mógł wnieść skutecznie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W złożonej skardze Z.M. wniósł o uchylenie decyzji "[..]" i zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że zawiadomienie organu pierwszej instancji z dnia 8 marca 2007 r. dotyczyło nie tylko samowolnego użytkowania budynków mieszkalnego i warsztatowego, lecz również zajęcia w części jego nieruchomości i pobudowania na niej części spornego budynku stolarni i przyłącza energetycznego. Umorzenie postępowania decyzją tego organu z dnia 14 maja 2007 r. - uchyloną następnie w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego - dotyczyło zaś tylko sprawy użytkowania obu budynków. Nieuwzględnienie odwołania w całości powinno zatem skutkować przekazaniem go do organu odwoławczego. Zarzucił, że nie cofnął odwołania z dnia 22 czerwca 2007 r. Wskazał, że aktualnie w obrocie prawnym nie ma żadnej decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził, że jest stroną postępowania wszczętego w dniu 8 marca 2007 r., którego zakres jest szerszy, niż rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponadto za przedwczesne uznał powołanie się organu odwoławczego na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia, gdyż zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia sprawy, koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wywiódł w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji z dnia 13 czerwca 2007 r., gdyż stroną w tym postępowaniu administracyjnym jest zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) wyłącznie inwestor – H.S., wobec czego tylko jemu przysługuje prawo do wniesienia odwołania. Stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 7 stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, z późn. zm.) i wszedł w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który nie miał zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika wprawdzie, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało formalnie wszczęte zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia 8 marca 2007 r., nr "[...]", zatem już po wejściu w życie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jednakże nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, czy ten przepis miał zastosowanie w sprawie. Należy zauważyć, że powołany przez organ pierwszej instancji w postawie prawnej tego zawiadomienia art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu. Upoważnienie takie może wynikać jedynie z przepisów prawa materialnego, które nie tylko normują inicjatywę co do powstania określonego stosunku materialnoprawnego, ale również wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto uwzględnić trzeba, że prowadzenie postępowania administracyjnego co do zasady ma na celu wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Wobec tego treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania powinna wskazywać stronom tego postępowania, a także organom uprawnionym do kontroli decyzji w trybie instancyjnym i nadzwyczajnym, rodzaj sprawy będącej przedmiotem tego postępowania. Dokładne określenie rodzaju sprawy pozwala bowiem na prawidłowe wyznaczenie normy prawa materialnego lub procesowego, co ma istotne znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przedmiotowym zawiadomieniu wskazano natomiast, że postępowanie wszczęto "w sprawie budynku mieszkalnego i warsztatowego (stolarskiego) usytuowanego "[...]" w okolicznościach mogących budzić wątpliwości co do zgodności budowy z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej". W ocenie Sądu sposób, w jaki organ pierwszej instancji określił w zawiadomieniu z dnia 8 marca 2007 r. przedmiot wszczętego postępowania, powoduje, że nie można z całą pewnością stwierdzić, czy jest to postępowanie wyłącznie w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego, czy też jego zakres jest znacznie szerszy, skoro wskazano również na nieprawidłowości przy budowie obu budynków położonych na działce nr "[...]". Niezbędnym jest również zwrócenie uwagi, iż skarżący w piśmie z dnia 20 listopada 2006 r., kierowanym do Starosty, podniósł m.in. kwestię legalności i prawidłowości wybudowania budynku gospodarczego i mieszkalnego przez H.S., braku pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego oraz wskazał na naruszenie prawa własności. Postępowanie w tym zakresie skontrolowane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt "[...]", wskazał na konieczność jego załatwienia w zakresie właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Wobec powyższego należy podzielić ocenę skarżącego odnośnie do przedwczesnego powołania w zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Bez prawidłowego i precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji, nie można mieć pewności czy rzeczywiście powołany wyżej przepis prawa materialnego miał zastosowanie w tej sprawie. Skoro w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ogólnikowo określił przedmiot wszczętego postępowania, natomiast organ posiadał wiedzę, że przedmiot jego żądania obejmuje nie tylko legalność użytkowania budynku gospodarczego, Sąd powziął wątpliwość, czy rzeczywiście dotyczyło ono wyłącznie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Podkreślić bowiem należy, że skarżący zarówno w odwołaniu z dnia 1 czerwca 2007 r., jak i kierowanej do Sądu skardze, sygnalizował, że jego zarzuty były znacznie szersze. Podnosił on bowiem m.in. kwestię legalności zabudowy działki nr "[...]" i użytkowania wybudowanych na tej nieruchomości obiektów budowlanych: domu mieszkalnego i budynku gospodarczego, naruszenia prawa własności jego nieruchomości poprzez częściowe posadowienie na niej budynku gospodarczego, części linii energetycznej oraz sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wobec powyższego, brak możliwości ustalenia, w jakim zakresie organ ten wszczął i prowadził postępowanie zakończone decyzją z dnia "[...]", uniemożliwia kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego. Na marginesie Sąd zauważa, że kwestia własności nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany nie ma znaczenia prawnego przy dopuszczeniu tego obiektu do użytkowania. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być jednak dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Wobec powyższego, nie przesądzając o prawidłowości stanowiska skarżącego co do merytorycznych zarzutów postawionych decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 powołanej ustawy.