III SA/Gd 311/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] z dnia 29 maja 2007 r. [...] w przedmiocie uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień [...] z dnia 10 kwietnia 2007 r. nr [...]., 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz.38 ze zm.), decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. nr [...] wypowiedział z dniem 1 stycznia 2003 r. mł. chor. szt. Z. K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego przez żołnierza i odmową przyjęcia niższego stanowiska. Decyzją z dnia 12 października 2006 r. nr [...] Dowódca Wojsk Lądowych, powołując art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia 17 grudnia 2002 r. nr [...] Uzasadniając swoje stanowisko organ wojskowy wskazał, że z treści decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego wynika, iż faktyczną przyczyną wypowiedzenia była likwidacja stanowiska służbowego z dniem 31 października 2003 r. (nie zaś z dniem 1.01.2003 r.) w związku z przeformowaniem WKU [...]. Natomiast jako podstawę prawną wskazano art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, świetle którego żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej, który nie wyrazi pisemnej zgody na wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe można wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Powyższe okoliczności wskazują, że przyjęta podstawa prawna wypowiedzenia pozostawała bez związku z faktycznym jego powodem. W związku z przywróceniem mł. chor. szt. Z. K. do zawodowej służby wojskowej Wojskowy Komendant Uzupełnień [...] decyzją z dnia 10 kwietnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 oraz art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), przyznał żołnierzowi prawo do: (1) uposażenia za okres od 1 lutego 2003 r. do 20 grudnia 2006 r., zrewaloryzowanego zgodnie z ustawą budżetową za każdy rok, (2) nagrody rocznej za 2003 r. w wysokości 11/12 miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, (3) dodatkowego uposażenia rocznego za rok 2004 i 2005, (4) wypłaconego na wniosek ekwiwalentu pieniężnego za przejazd raz w roku do wybranej miejscowości w kraju i z powrotem za rok 2004 i 2005 oraz gratyfikacji urlopowej za 2004 i 2005 r., (5) odsetek ustawowych od zaległych świadczeń od dnia, w którym uposażenie i pozostałe wynagrodzenie stały się wymagalne, tj. od dnia, w którym decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia 12 października 2006 r. stała się ostateczna. Organ wojskowy ustalił, że Z. K. w okresie od 1 lutego 2003 r. do 20 grudnia 2006 r. pobrał z Wojskowego Biura Emerytalnego w G. 12-miesięczne uposażenie, które przysługuje żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej oraz odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia w wysokości 8-miesięcznego uposażenia. Ponieważ zwolnienie z zawodowej służby wojskowej mł. chor. szt. Z. K. było nieskuteczne to pobierane przez niego świadczenia emerytalne Wojskowy Komendant Uzupełnień uznał za nienależne w świetle art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.). W związku z powyższym należna żołnierzowi kwota uposażenia za okres od 1.02. 2003 r. do 20.12.2006 r. winna zostać pomniejszona o kwoty wypłaconego świadczenia emerytalnego. W odniesieniu do pozostałych należności organ wojskowy powołał przepisy § 3 ust. 1 i 2, § 7 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie nagród rocznych, nagród pieniężnych w formie wyróżnienia oraz zapomóg dla żołnierzy (Dz. U. Nr 65, poz. 770 ze zm.), art. 68 ust. 2, art. 83 ust. 1 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych, małżonków i dzieci pozostających na ich utrzymaniu z bezpłatnych przejazdów oraz innych świadczeń socjalno-bytowych (Dz. U. Nr 135, poz. 1452), rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 marca 2004 r. w sprawie gratyfikacji urlopowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 611). Z. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej potrącenia z kwoty należnego za okres od 1 lutego 2003 r. do 20 grudnia 2006 r. uposażenia pobranych kwot świadczeń emerytalnych oraz określenia terminu biegu odsetek ustawowych od zaległych świadczeń. Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 77 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędne przyjęcie, że uposażenie i inne należności wypłacone żołnierzowi zawodowemu zgodnie z zasadami obowiązującymi w dniu ich wypłacenia podlegają zwrotowi, - art. 75 ust. 3 powołanej ustawy poprzez zaniechanie naliczenia odsetek ustawowych od należnych uposażeń począwszy od dnia 1 grudnia 2003 r. do dnia 1 czerwca 2006 r., - art. 3 ust. 1 pkt 13 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin poprzez wydanie orzeczenia w przedmiocie zwrotu pobranej emerytury przez organ niebędący wojskowym organem emerytalnym, a także wobec braku przesłanek uzasadniających jej zwrot. Ponadto, odwołujący się wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W ocenie strony decyzja została wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo, gdyż płatnikiem uposażenia w niniejszej sprawie był Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...], nie zaś Wojskowy Komendant Uzupełnień [...]. Zdaniem odwołującego się takie działanie narusza art. 7, art.19 i art. 20 k.p.a. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 maja 2007 r. nr [...] w całości podtrzymał rozstrzygnięcie Wojskowego Komendanta Uzupełnień i prezentowane przez niego stanowisko. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, iż nie mógł szczegółowo ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę, gdyż w odwołaniu pominięte zostały kwoty należności związanych z nieskutecznym zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej wypłaconych już Z. K., które z chwilą stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu stały się świadczeniami nienależnymi w rozumieniu art. 410 § 2 k.c. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że w przepisach o uposażeniu żołnierzy zawodowych brak jest definicji nienależnego świadczenia pieniężnego, stąd konieczność zastosowania przepisów k.c. I tak, zgodnie z dyspozycją art. 410 § 2 k.c. należało przyjąć, że odwołujący się zobowiązany jest do zwrotu pobranego nienależnego świadczenia pieniężnego w granicach bezpodstawnego wzbogacenia i dokonać kompensaty wzajemnych zobowiązań finansowych. W ocenie organu odwoławczego skutkiem przywrócenia odwołującego się do zawodowej służby wojskowej było nabycie przez niego prawa do zaległego uposażenia i należności z nim związanych. Jednocześnie stał się on dłużnikiem Skarbu Państwa zobowiązanym do zwrotu nienależnego świadczenia, tj. świadczeń wypłaconych przez Wojskowe Biuro Emerytalne. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego ustalił, że stronie przysługuje wyrównanie uposażenia za okres od 1.02.2003 r. do 20.12.2006 r. w łącznej wysokości 61 673,47 zł. Kwota ta uwzględnia pobrane przez odwołującego się należności z tytułu: (1) odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia w wysokości 16 881,60 zł, (2) 12-miesięcznego uposażenia w wysokości 25 322,40 zł, (3) pobranej emerytury wojskowej w wysokości 50 386,49 zł. Dodał, iż w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rachunek bankowy odwołującego się zostały przekazane kwoty z tytułu: (1) uposażenia w wysokości 11 286,98 zł, (2) nagrody rocznej w wysokości 4 153,34 zł, (3) dodatkowego uposażenia rocznego w wysokości 4 505,16 zł. Wskazał, że podstawą prawną wstrzymania wypłaty części uposażenia do czasu zwrotu pobranych nienależnych świadczeń do Wojskowego Biura Emerytalnego jest art. 41 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, który wyklucza możliwość wypłaty za ten sam okres zarówno emerytury, jak i uposażenia. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów o właściwości rzeczowej, podkreślając iż właściwość organu wojskowego I instancji wynika z art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Z. K., żądając jej uchylenia. Argumentacja skargi powiela zarzuty podniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo skarżący podniósł, że przepisy kodeksu cywilnego regulujące kwestie nienależnego świadczenia, które powołał organ nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż żaden z przepisów dotyczących uposażeń wojskowych nie przewiduje zwrotu pobranych uposażeń. Na skutek braku odmiennych regulacji w obowiązujących przepisach prawa to organy wojskowe powinny ponosić konsekwencje związane ze stwierdzeniem nieważności wydawanych przez siebie decyzji, jeżeli wiąże się to ze znacznymi obciążeniami finansowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący nie kwestionował - w toku postępowania, jak również skardze - wysokości ustalonych w decyzji organu pierwszej instancji należności pieniężnych przysługujących mu z tytułu przywrócenia go do zawodowej służby wojskowej. Skarżący nie zgadzał się natomiast z pkt 5 tego orzeczenia ustalającego datę, od której odsetki od zaległych świadczeń stały się wymagalne, jak również z dokonaniem na mocy tej decyzji potrąceń z w/w zaległych świadczeń kwot wypłaconych skarżącemu po zwolnieniu ze służby: 12-to miesięcznego uposażenia, odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia oraz świadczenia emerytalnego. W tym miejscu należy zauważyć, że organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie w kwestii dokonania potrąceń zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji, nie zaś w jej sentencji. Stosownie do treści art. 107 k.p.a. rozstrzygnięcie zawarte w decyzji musi być rozumiane i sformułowane w taki sposób by było zrozumiałe dla stron postępowania. Z kolei każda decyzja powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w sentencji decyzji, a w pozostałej części w jej uzasadnieniu. Działanie takie stanowi rażące naruszenie powołanego wyżej przepisu k.p.a. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z przywróceniem skarżącego do zawodowej służby wojskowej co nastąpiło na mocy decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych nr [...] z dnia 12 października 2006r. Tym samym należy stwierdzić, że w dacie wszczęcia postępowania obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, z późn. zm., zwana dalej ustawą) i wbrew stanowisku obu organów orzekających w sprawie art. 169 tej ustawy nie miał w sprawie zastosowania. Przepis ten stanowi, że prawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że niezasadnie skarżący zarzucił w skardze, jak również w odwołaniu, że decyzja organu pierwszej instancji, a co za tym idzie również decyzja organu odwoławczego, zostały wydane przez organy niewłaściwe w sprawie. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy organami właściwymi w sprawach uposażenia i innych należności pieniężne żołnierzy zawodowych są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy. Tym samym Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień [...], która ma status jednostki wojskowej, był organem właściwym do wydania orzeczenia w sprawie uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących skarżącemu. Należy przy tym zauważyć, że organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego powyższej kwestii w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał się na przepisy nie mającego w sprawie zastosowania rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy ( Dz. U. Nr 23, poz. 101) w związku z art. 169 ustawy, zaś w uzasadnieniu swojej decyzji, odpierając zarzut naruszenia przepisów o właściwości, powołał się na powołany wyżej art. 104 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powyższe należy ocenić jako istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem przedstawione przez organ w decyzji uzasadnienie prawne nie odpowiada powołanej podstawie prawnej decyzji, co czyni to uzasadnienie wadliwe. Odnosząc się dalej do kwestii właściwości organów do orzekania w niniejszej sprawie wskazać jednak należy, że organ pierwszej i drugiej instancji były rzeczowo właściwe jedynie w sprawach uregulowanych w przepisach Rozdziału 5 ustawy "Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych", do jej zakresu nie wchodziły natomiast sprawy związane z zaopatrzeniem emerytalnym żołnierzy zawodowych. Kwestie te znajdują uregulowanie w przepisach ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin ( t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) oraz przepisach do niej wykonawczych. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin ( Dz. U. Nr 67, poz. 618 ze zm.) wojskowym organem właściwym do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia oraz ich wypłaty jest dyrektor wojskowego biura emerytalnego. Tym samym dokonując potrącenia z należnego skarżącemu uposażenia pobranej przez niego emerytury wojskowej z powołaniem się na treść art. 41 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin organy dopuściły się naruszenia przepisów o właściwości, co stanowi wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszej kolejności należy wskazać, że również orzekając w kwestii konieczności dokonania przez skarżącego zwrotu uposażenia i odszkodowania wypłaconego mu po zwolnieniu ze służby, do czego szeroko odniósł się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tej sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Art. 6 k.p.a. wyraźnie zaś stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podobnie jak przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych ( t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) nie zawierają przepisu, który dawałby podstawę do orzekania o zwrocie, czy potrąceniu przedmiotowych świadczeń w formie decyzji administracyjnej. Potwierdzeniem tego jest też fakt, że organ odwoławczy nie powołał się na przepisy w/w ustawy, lecz jako podstawę prawną swojego działania wskazał art. 410 § 2 k.c. dowodząc, że przedmiotowe świadczenia stały się nienależnymi świadczeniami pieniężnymi, ponieważ odpadła podstawa prawna ich wypłaty. W świetle powyższego należy przyjąć, że nie jest dopuszczalna droga postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia zwrotu przedmiotowych świadczeń, natomiast sprawy takie podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny (art. 177 Konstytucji RP i art. 2 § 1 k.p.c.). W końcu dokonując oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustawowych odsetek, to należy wskazać, że jakkolwiek organ odwoławczy, do zarzutu odwołania dotyczącego tej kwestii w ogóle się nie ustosunkował, tym niemniej utrzymując w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję, ze stanowiskiem organu pierwszej instancji się zgodził. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił w tym zakresie art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Z przytoczonej regulacji wynika powinność wypłaty odsetek za zwłokę, nie wynika z niego natomiast, by w tego rodzaju sprawach organy orzekały w formie decyzji administracyjnej. Powstaje zatem pytanie, co się dzieje w przypadku sporu powstałego na gruncie stosowania w/w przepisu, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Sąd podziela reprezentowany w orzecznictwie pogląd, że roszczenie o odsetki ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i tym samym może być ono przedmiotem sporu rozstrzyganego przez sąd powszechny ( tak zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006r. Sygn. akt II SA/Wa 550/06, opubl. Baza LEX nr 221905 i przywołaną tam szeroką argumentację). Należy zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do orzekania w kwestii terminu, od którego skarżącemu przysługują odsetki z tytułu nieterminowych wypłat świadczeń pieniężnych, z uwagi na brak do tego podstawy prawnej ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tej wady decyzji organ odwoławczy nie zauważył, orzekając o utrzymaniu jej w mocy. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.