II SA/Po 438/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ B.Drzazga Kierownik Urzędu Rejonowego w T. wszczął dnia [...] r. postępowanie w sprawie samowolnie pobudowanego budynku letniskowego na działce nr [...] w B., gmina W., należącej do I. B. Umową sprzedaży w formie aktu notarialnego I. B. zbyła w dniu [...] r. przedmiotową działkę nr [...] w B. na rzecz K.T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał budowę budynku letniskowego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, znajdującego się we wsi B., gmina W. na działce nr [...], oraz nałożył na inwestora K. T. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] r.: - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - projektu architektoniczno-budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wraz z oceną techniczną wykonanych robót w zakresie ich zgodności ze sztuką budowlana i przepisami Prawa budowlanego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się wybudowany bez pozwolenia na budowę budynek letniskowy o konstrukcji drewnianej o wymiarach [...] x [...] m z tarasem o wymiarach [...] x [...] m, o dachu drewnianym, pokrytym papą i płytą eternitową. Z oświadczenia właściciela nieruchomości wynika, iż obiekt został wybudowany w [...] r. przez poprzednią właścicielkę I. B. Organ stwierdził, iż w tych okolicznościach legalizacja obiektu wymagać będzie uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zaznaczono także, że przedmiotowy budynek nie zawiera się w katalogu budów, których prowadzenie w myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na powierzchnię zabudowy ponad 25 m2. K. T.w piśmie z dnia [...[ r. wyjaśnił, że wydane postanowienie nakazuje mu wstrzymanie budowy, która nie jest prowadzona. Przedmiotowy budynek to altana przywieziona w [...] r. i posadowiona na usypanej pryzmie kamieni polnych wzmocnionych cementem. Wykonane roboty według K. T. nie mieszczą się w pojęciu budowy w myśl art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane. W piśmie zarzucono także błędne dokonanie pomiarów, rzeczona altana ma bowiem wymiary [...] x [...] co daje [...] m2 . Istniejąca altana spełnia wymogi art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wymagała więc pozwolenia. K.T. zarzucił również błędne dokonanie pomiarów zadaszenia, które posiada wymiary [...] x [...] m i nie jest ono tarasem, a jedynie zadaszeniem nie będącym trwale związanym z altaną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. ,wydaną w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006 r.), nakazał K.T. rozbiórkę domu letniskowego o wymiarach [...] x [...] z tarasem, we wsi B., gmina W. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, iż wobec nie wypełnienia obowiązków nałożonych na K. T. postanowieniem z dnia [...] r., zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ podniósł, że nawet ewentualne błędy w pomiarach nie wpływają na ocenę prawną przedmiotowej sprawy, przedmiotowy budynek w dniu wszczęcia postępowania pełnił funkcję budynku rekreacyjnego, a nie jak stanowi przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 – budynku gospodarczego, wiaty lub altany. Zgodnie z oświadczeniem inwestora budynek ten – jako zaplecze budowy – nadal pełni funkcję obiektu, w którym przebywają ludzie. Nie można również zakwalifikować rzeczonego budynku jako tymczasowego obiektu budowlanego z art. 29 § 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, stoi on bowiem w określonym miejscu dłużej niż 120 dni, a tym samym jego przeznaczenie jest inne, niż to które określił ustawodawca w definicji obiektu tymczasowego w art. 3 pkt 5 ustawy. K. T. wniósł odwołanie od powyżej wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż obiekt wzniesiony został w [...] r. przez poprzednią właścicielkę nieruchomości. Jest to altana nie związana trwale z gruntem. I. B. wyjaśniała pismem z dnia [...] r., wniesionym po wszczęciu postępowania, że obiekt ten nie jest budynkiem i w związku z tym nie wymaga pozwolenia. Ponieważ nie otrzymała odpowiedzi uznała, że pismo wyjaśniające uznano za zgłoszenie postawienia tego obiektu. Nikt nie informował skarżącego przed zakupem działki o toczącym się postępowaniu, pomimo jego dwukrotnych wizyt w Wydziale Gospodarki Przestrzennej w W. oraz w Wydziale Architektury i Budownictwa w T. Skarżący nabył więc przedmiotową działkę w dobrej wierze co do zgodności jej stanu zagospodarowania ze stanem prawnym. Organy nadzoru budowlanego popełniły błędy w pomiarach obiektu, co spowodowało zakwalifikowanie go jako obiektu o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2. Przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, a więc zgodnie z przepisem art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie spełnia wymogów stawianych dla budynków, wypełnia natomiast warunki określone przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wobec czego nie wymaga uzyskania pozwolenia, a tym samym nie może podlegać obowiązkowi rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji w prawidłowy sposób zastosował przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 powołanej ustawy można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Posadowienie przedmiotowego obiektu bez pozwolenia stanowiło więc samowolę budowlaną. Zdaniem organu odwoławczego, obiekt ten nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie jest on bowiem obiektem tymczasowym, istnieje od [...] r. Bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, iż przedmiotowy budynek został posadowiony przez poprzedniego właściciela tejże nieruchomości, zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzja zamierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości. Rozbieżność w pomiarach przedmiotowego obiektu jest wynikiem podania przez organ I instancji całej powierzchni zabudowy obiektu łącznie z tarasem. Skoro K.T. nie przedłożył w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] r., nakazanie rozbiórki było obligatoryjne. K. T. wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej unieważnienia, a także poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarżący zarzucił, iż decyzje organów obu instancji zostały oparte na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących gabarytów obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, co spowodowało, iż są one obarczone błędami prawnymi. Podkreślił, że rzeczywista powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu to [...] m2 oraz zadaszenie nad wejściem o powierzchni [...] m2. Suma podanych wymiarów wynosi [...] m2, oznacza to, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przedmiotowy budynek nie wymagał i nie wymaga pozwolenia na budowę. Skarżący zauważył także, iż budynek ten nie stanowi żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty w niej podniesione. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika[...] r. Taką datę podaje skarżący, a organy nadzoru budowlanego jej nie kwestionują. Zaznaczyć należy, iż z protokołu oględzin z dnia [...] r. i sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej wynika, iż już najpóźniej w tej dacie budowa została zakończona, a obiekt znajdował się w stanie nadającym się do użytkowania. Przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie samowolnie pobudowanego budynku letniskowego zostało wszczęte przez właściwy organ w dniu [...] r. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) właściwy organ zobligowany był nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Regulacja ta była uzupełniona przepisem art. 49 powołanej ustawy. Przepis ten wyłączał możliwość nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Powyżej przytoczona regulacja prawna została jednak zmieniona poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11.07.2003 r. W wyniku powyższej nowelizacji w art. 48 wprowadzono procedurę legalizacji samowoli budowlanych, związaną m.in. z koniecznością przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, natomiast wyeliminowano w ogóle możliwość legalizacji samowoli budowlanej w sposób i na warunkach przewidzianych w dotychczasowym przepisie art. 49 ustawy Prawo budowlane, tj. w sytuacji gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Istotną kwestią są również przepisy przejściowe w jakie wyposażona została ustawa zmieniająca ustawę Prawo budowlane. Otóż przepis art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane nakazywał do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzja ostateczną, o ile sprawy te dotyczyły obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, zastosowanie nowych, wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, przepisów. Taka zmiana przepisów oznaczała, iż w rozpatrywanej sprawie wyłączona została możliwość legalizacji samowoli budowlanej ze względu na upływ pięcioletniego okresu od samowolnego wybudowania obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego zastosowały w przedmiotowej sprawie taką właśnie wykładnię przepisów prawa budowlanego i zgodnie z nowo wprowadzonymi przepisami nałożyły obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej w trybie zmienionego art. 48 ustawy Prawo budowlane, a ze względu na niedopełnienie tego obowiązku nałożyło obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Należy jednak podkreślić, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw był przedmiotem badania jego zgodności z Konstytucja RP przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia [...] 2006 r. (sygn. akt P 27/05) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin do zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji wyrok ten oznacza niemożność stosowania zmienionych we wskazanym zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane do tych samowoli budowlanych, co do których pięcioletni okres od zakończenia budowy upłynął przed dniem 11.07.2003 r. i wobec których nie zakończono postępowania administracyjnego przed tą datą. Wskazać przy tym należy, iż w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji oraz organ odwoławczy, powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego był już znany i opublikowany. Rozpatrując więc przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i stosownie do niego zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z przytoczonego wyroku. W przedmiotowej sprawie budowa kwestionowanego obiektu budowlanego zakończona była już w dniu [...] r., tj. w dacie wszczęcia postępowania przez właściwy wówczas organ nadzoru budowlanego. Okres pięcioletni od dnia zakończenia budowy upłynął więc najpóźniej w dniu [...] r. Przesądza to w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. o konieczności zastosowania przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W tej sytuacji zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego uznać je należy za niezasadne. Kwestię czy budowa przedmiotowego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oceniać należy według uregulowań obowiązujących w dacie rozpoczęcia budowy, tj. w świetle art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 1996 r. Przedmiotowy obiekt posadowiony został na działce letniskowej i miał służyć celom rekreacyjnym – co wynika jednoznacznie z pisma inwestorki I. B. z dnia [...] r. Tego rodzaju obiekt nie był objęty zwolnieniem przewidzianym w ówczesnym przepisie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W szczególności nie odnosi się do niego zapis dotyczący altan i obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast, bowiem zwolnieniem objęte zostały tylko tego rodzaju obiekty lokalizowane na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych (ówczesny art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy). Ponad wszelką wątpliwość przedmiotowy obiekt jest budowlą, jej wykonanie stanowiło budowę obiektu budowlanego i wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (ówczesne przepisy art. 3 pkt 3 i pkt 6, art. 28 ustawy Prawo budowlane). Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wadliwość taka skutkować musi uchyleniem obu decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zastosują przepisy art. 48 i art. 49 w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.), należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ B. Drzazga