IV SA/Po 548/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/P. Miładowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus Wnioskiem z dnia [...] r. M. R. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o udostępnienie akt sprawy związanej z decyzją [...] oraz wniósł o przesłanie kserokopii oświadczenia D. M. wskazując, iż wnosi o "pilne dostarczenie powyższych dokumentów celem złożenia odwołania i innych stosownych pism". Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] ( dalej - Kierownik) odmówił skarżącemu umożliwienia przeglądania akt sprawy oraz sporządzenia kserokopii i doręczenia oświadczeń złożonych przez D.M.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. – dalej kpa ) w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Zdaniem organu postępowanie administracyjne przed organem I instancji rozpoczyna wpływ wniosku strony o przyznanie danego uprawnienia, a kończy je wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast postępowanie odwoławcze rozpoczyna odwołanie, a kończy je wydanie decyzji przez organ II instancji. Organ wskazał, iż wydanie przez organ decyzji z dnia [...] r. zakończyło postępowanie i z tego względu brak jest podstaw do udostępnienia akt do wglądu. Ustosunkowując się do wniosku o kserokopię oświadczeń organ powołując się na wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. II SA 2580/00, Wokanda 2002/1/26 stwierdził, że organ administracji państwowej nie ma obowiązku sporządzania i wydawania stronie postępowania administracyjnego nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt postępowania. Przepisy prawa nie wymagają załączenia przez stronę kserokopii, ani kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co do której strona zamierza złożyć odwołanie. Od powyższego postanowienia pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł zażalenie podnosząc, iż zamierza wnieść odwołanie i aby to uczynić niezbędne jest zapoznanie się z aktami. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. SKO w ślad za organem I instancji wskazało, iż postępowanie administracyjne przed organem I instancji rozpoczyna wpływ wniosku strony o przyznanie danego uprawnienia, a kończy je wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast postępowanie odwoławcze rozpoczyna odwołanie, a kończy je wydanie decyzji przez organ II instancji. Zdaniem organu z powyższego wynika, iż o stadium postępowania można mówić jedynie wtedy, gdy ono się toczy nie zaś po jego zakończeniu. Ustosunkowując się do sprawy w pozostałym zakresie organ podniósł, iż nie jest obowiązany do sporządzania i wydawania stronie uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M.R.. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 powyższej ustawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Na wstępie należy wskazać, iż istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 kpa, jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania. Jest to wykluczone, ponieważ mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I SA 2188/00, nie publ.) Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 roku, sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ wbrew obowiązującym regułom, nie podjął kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistego żądania wniosku. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu było co najmniej zwrócenie się do strony o sprecyzowanie zawartego w piśmie żądania (art. 7-9 kpa ). Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Jednocześnie art. 8 kpa nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 kpa nakłada na organy administracji państwowej obowiązek rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wobec powyższych uwag stwierdzić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia i sprecyzowania treści żądania skarżącego, gdyż ze złożonych w sprawie wniosków nie można było jednoznacznie wywieść intencji skarżącego. W zaistniałej sytuacji wada zaskarżonej decyzji polega na naruszeniu art. 138 § 1 kpa i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa, bowiem organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i ocenić sprawę rozstrzygniętą co do istoty przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że jego powinnością było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenie się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Uchybienie to skutkowało zaakceptowaniem wadliwego wyboru trybu rozpoznania wniosku skarżącego. Wskazać również należy, iż przy ocenie wniosków skarżącego organy winny wziąć pod uwagę fakt, iż skarżący nie jest profesjonalistą, a ponadto w momencie składania wniosku był pozbawiony wolności, a zatem nie miał możliwości przyjścia do organu celem przejrzenia akt. Zgodnie z art. 73 kpa prawo do udostępnienia akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów służy stronie "w każdym stadium postępowania". Stosownie do unormowania art. 73 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek lub odpisów. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że z jednej strony przyznaje on stronom postępowania administracyjnego prawo do przeglądania akt sprawy, a także prawo do sporządzania z nich notatek czy odpisów, z drugiej zaś strony zobowiązuje organ administracji do umożliwienia stronom postępowania administracyjnego na każdym etapie trwania tego postępowania przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek lub odpisów. Stroną zaś zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie jest poza sporem, iż skarżący jest stroną postępowania, którego akt udostępnienia się domaga. Przedmiotem sporu jest kwestia jak należy rozumieć pojęcie "stadium postępowania". Powszechnie akceptowany zarówno przez doktrynę jak i orzecznictwo sądów administracyjnych jest pogląd, że pojęcie "stadium postępowania" nie może być rozumiane wąsko jako wycinek postępowania przed organem pierwszej instancji albo postępowania odwoławczego lub jednego z postępowań nadzwyczajnych, lecz należy nadać temu pojęciu szersze znaczenie. W tym szerszym znaczeniu pojęcie to może oznaczać konkretne postępowanie, a zatem jest możliwe i dopuszczalne żądanie udostępnienia akt sprawy po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji w celu przygotowania odwołania od tej decyzji czy też po doręczeniu decyzji ostatecznej w związku z zamiarem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienia postępowania albo zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W tym kontekście należy uznać, iż strona może zatem występować z żądaniami wymienionymi w art. 73 kpa od daty wszczęcia postępowania do daty doręczenia jej decyzji administracyjnej zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym i postępowaniach nadzwyczajnych. W świetle powyższego stanowisko organu, iż skarżący może żądać udostępnienia akt wyłącznie na etapie konkretnego, wąsko rozumianego postępowania tzn. postępowania pierwszoinstancyjnego lub postępowania odwoławczego jest błędny. Jak wskazano wyżej pojęcie "stadium postępowania" obejmuje całe postępowanie administracyjne toczące się zarówno przed organem I jak i II instancji, a nie jak błędnie przyjęły organy dotyczy tylko fragmentu tego postępowania tzn. postępowania toczącego się przed organem I lub II instancji. Prawidłowo zdaniem sądu organy odmówiły sporządzenia kserokopii dokumentów. Organy nie miały obowiązku sporządzać kserokopii wskazanych przez skarżącego dokumentów. Wykładnia art. 73 § 1 kpa jak wskazano wyżej prowadzi do wniosku, że z jednej strony przyznaje on stronom postępowania administracyjnego prawo do przeglądania akt sprawy, a także prawo do sporządzania z nich notatek czy odpisów, z drugiej zaś strony zobowiązuje organ administracji do umożliwienia stronom postępowania administracyjnego na każdym etapie trwania tego postępowania przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek lub odpisów. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że na gruncie art. 73 § 1 kpa stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji, wykonał kserokopię dokumentów zawartych w aktach i następnie dostarczył je stronie. Organ administracji nie ma bowiem takiego obowiązku, gdyż utrwalenie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów przepis art. 73 § 1 kpa powierza stronie, bez względu na użyte do utrwalenia wiadomości środki techniczne. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, iż jeżeli organ uznał, że postępowanie na danym etapie zostało zakończone to powinien wziąć pod uwagę, iż strona działać może na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewidujących prawo dostępu do akt. Formy udostępniania akt urzędowych wynikające z art. 73 kpa i ustawy o dostępie do informacji publicznej są wyrazem urzeczywistnienia przewidzianego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP prawa obywatela dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Z mocy art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Nie bez znaczenia jest tu okoliczność, że już w swoim wniosku skarżący pisze, że żądane dokumenty są mu niezbędne "celem złożenia odwołania i innych stosownych pism" W konsekwencji, stwierdzić należy, że jeżeli po zakończeniu postępowania administracyjnego strona zwróci się o wydanie odpisów z akt tej sprawy, to jej wniosek winien podlegać rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie art. 73 kpa. Organ administracji publicznej zgodnie z art. 8 i 9 kpa ma wszak obowiązek podejmowania takich działań, aby nadać żądaniu wnioskodawcy taki bieg, który umożliwi uwzględnienie wniosku. Skoro organy administracji w niniejszej sprawie ustaliły jednoznacznie, iż wniosek o wydanie odpisów z akt sprawy dotyczy postępowania już zakończonego, jego rozpoznanie winno nastąpić na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. Biorąc pod uwagę fakt, iż przepis art. 73 kpa stanowi gwarancję realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w przypadku przeprowadzenia postępowania z naruszeniem prawa strony dostępu do akt sprawy, uznać należy, iż w postępowaniu tym w sposób istotny naruszono zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 kpa. Uchybienie przez organ I instancji zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowi z kolei podstawę wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanie przez organ II instancji w takim przypadku decyzji merytorycznej, spowodowało sanowanie powstałego uchybienia, co z kolei naruszało wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji zwróci się zatem do skarżącego o wyjaśnienie żądania zawartego w tym wniosku i to, po odpowiednim pouczeniu, zgodnie z art. 9 kpa o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania i uwzględni wywody w naprowadzonych kierunkach, zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu i to w zależności od treści oświadczenia skarżącego, wyjaśniającego jego rzeczywisty zamiar i intencje. Dopiero w oparciu o pełne ustalenia faktyczne i rozważania prawne, przy uwzględnieniu okoliczności, iż skarżący nie jest profesjonalistą i jest pozbawiony wolności, będzie możliwe dokonanie analizy merytorycznej całokształtu poczynionych ustaleń w sprawie również w zakresie przepisów prawa materialnego mającego w niej zastosowanie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski mb