II SA/Gl 525/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. B., B. K., B. K., B. P., E. Z., G. F., L. L., P. H. i Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę Pismami z dnia [...] roku zatytułowanymi "przesądowe wezwanie do zapłaty", skierowanymi do Powiatu C. i [...] Urzędu Wojewódzkiego, obecnie skarżący zwrócili się o wypłacenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...], położonych w U., za okres od 1996 roku do 1 stycznia 1999 roku. Wskazali, że działki te zajęte zostały pod drogi publiczne i przeszły na własność Powiatu C. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr133, poz. 872 z późn. zm.), co zostało stwierdzone decyzjami Wojewody S. z dnia [...] roku ([...]) oraz z dnia [...] roku ([...]). Pismami z dnia [...] roku Starosta C. odmówił wypłaty żądanego odszkodowania na drodze administracyjnej. Poinformował jednocześnie skarżących, że ich roszczenia oparte są na podstawie przepisów kodeksu cywilnego i mają charakter cywilnoprawny. Pismem z dnia [...] roku skarżący zwrócili się do [...] Urzędu Wojewódzkiego ze skargą na sposób załatwienia sprawy. Zarzucili naruszenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz brak wydania postanowienia i decyzji w trybie przewidzianym przepisami kpa, a ponadto naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Ta skarga została przekazana do załatwienia przez Radę Powiatu C., która o wyjaśnienie sprawy zwróciła się do Starosty. Pismem z dnia [...] roku Starosta C. wyjaśniając sprawę wskazał m.in., że żądanie skarżących dotyczące wypłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z przedmiotowych nieruchomości nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie mają zatem w takiej sprawie zastosowania przepisy kpa, w tym przepisy o terminach i formie załatwienia sprawy. Ponieważ żądanie skarżących ma charakter cywilnoprawny, to rozstrzygnięcie sprawy należy do kognicji sądów powszechnych. Pismo to zostało doręczone skarżącym. Skarżący, traktując powyższe pismo jako decyzję, wnieśli od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania sprawy merytorycznie w trybie administracyjnym. Ponownie zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wyrazili swoje niezadowolenie ze sposobu załatwiania ich sprawy przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem (omyłkowo w odpisie zatytułowanym "decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło niedopuszczalność odwołania jako wniesionego od pisma nie będącego decyzją administracyjną. Powołało się przy tym na art. 134 w związku z art. 1 i art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zainicjowana przez skarżących sprawa nie jest w istocie sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. Brak jest bowiem przepisów prawa materialnego (administracyjnego), które regulowałyby zagadnienie odszkodowania za korzystanie z nieruchomości w takim zakresie, w jakim domagają się tego skarżący. Sprawa ta w ocenie Kolegium jest sprawą cywilną, co powoduje, że zastosowanie znajdą przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego, zaś właściwym do rozstrzygania sporów na tym tle będzie sąd powszechny. Zatem sprawa żądania spornego odszkodowania nie mogła być załatwiona w drodze wydania decyzji, co powoduje, że odwołanie od pisma nie będącego w istocie decyzją jest niedopuszczalne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymali swój pogląd, że pismo Starosty C. z dnia [...] roku jest decyzją administracyjną, zaś zaskarżone postanowienie SKO narusza ich prawo do odwołania się od takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko. Wyjaśnił przy tym przyczyny omyłkowego zatytułowania swojego rozstrzygnięcia "decyzją", podczas gdy w istocie jest to postanowienie wydane w oparciu o art. 134 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia – nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. gdy czynność organu nie jest decyzją (por. G. Łaszczyca w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Zakamycze 2005, t. II, s. 229). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zaskarżona w drodze odwołania czynność organu pierwszej instancji (pismo z dnia [...] roku) nie jest i nie mogła być decyzją administracyjną w sensie prawnym. Treść żądania skarżących wskazana zarówno w pismach inicjujących postępowanie, jak i w dalszych ich wystąpieniach w sposób jednoznaczny przesądza, że ich roszczenia mają charakter cywilnoprawny. Świadczy o tym zarówno sama treść żądania, jak i przywołana przez skarżących podstawa prawna (art. 224 i 225 kc) i uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 roku, sygn. akt III CZP 19/05. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie wyłącznie w zakresie określonym w art. 1 i 2 tego kodeksu (z zastrzeżeniem art. 3 i 4). Ponieważ roszczenie skarżących nie mieści się przedmiotowo w żadnym z przywołanych zakresów regulacji kpa, to tym samym ich sprawa nie podlega załatwieniu na drodze administracyjnej. Jest to sprawa o charakterze cywilnoprawnym. W takiej sytuacji już pisma Starosty C. z [...] roku, z których wyraźnie wynikało, że odmawia on spełnienia roszczeń skarżących dawały im podstawę do wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym bez jakiejkolwiek potrzeby dalszego oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia w trybie kpa, które jak wyżej wskazano nie mogło zapaść. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje zarzucana przez skarżących zwłoka w załatwieniu sprawy. W realizacji bowiem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym nie przeszkadza brak odpowiedzi strony zobowiązanej, ani też jej udzielenie z opóźnieniem. Również nie jest istotne w kontrolowanej sprawie, jaki podmiot powinien występować po stronie zobowiązanej. Skoro bowiem jest to sprawa cywilnoprawna, to do skarżących będzie należało prawidłowe określenie stron postępowania, co wydaje się być ułatwione w świetle treści decyzji Wojewody S. wydanych w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające (...). Na marginesie wskazać można, że przepisy prawa administracyjnego przewidują sytuacje, w których odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na podstawie decyzji administracyjnej. Do takich sytuacji zaliczyć należy m.in. odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne w trybie art. 73 powołanej ustawy. Jest to jednak odszkodowanie jednorazowe, mające charakter rekompensaty za odjętą własność. Tymczasem odszkodowanie, którego domagają się skarżący w niniejszej sprawie nie jest tym odszkodowaniem, a odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed datą w której przeszła ona na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (tj. przed dniem 1 stycznia 1999 roku). Nie jest więc ono uregulowane przepisami prawa administracyjnego. Możliwość i tryb jego dochodzenia potwierdził Sąd Najwyższy w przywołanej wyżej uchwale z dnia 26 maja 2006 roku, sygn. III CZP 19/05 (OSNC z 2006 r., Nr 12, poz. 195), której treść jak wynika z akt sprawy jest znana stronom. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).