II SA/Ol 958/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), wymierzył Spółce karę w wysokości 60.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku administracyjno - biurowego przy "[...]". Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji podał, że inwestor złożył w dniu 13 czerwca 2007 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku i wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. W toku obowiązkowej kontroli ustalono, że trzy pomieszczenia na pierwszym piętrze przedmiotowego budynku są użytkowane przez najemcę, bez pozwolenia na użytkowanie. Roboty budowlane zostały całkowicie zakończone. Powyższe obligowało organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W uzasadnieniu podano ponadto sposób wyliczenia wysokości nałożonej kary. W złożonym zażaleniu, uzupełnionym pismem z dnia 23 sierpnia 2007 r., Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o wstrzymanie jego wykonania do czasu zakończenia postępowania. Podniosła, że inwestycja była wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami Prawa budowlanego. Inwestor uzyskał wszelkie wymagane uzgodnienia i już w styczniu 2007 r. zaistniały podstawy do zgłoszenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Trwały wyłącznie prace związane z wykonaniem przyłącza kanalizacji sanitarnej i z tego powodu inwestor wstrzymał się z odpowiednim wnioskiem do czasu zakończenia robót. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu Spółka zawiadomiła odpowiednie organy o zakończeniu jego budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Dnia 13 czerwca 2007 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie, załączając wszelkie niezbędne dokumenty oraz protokoły badań i sprawdzeń. Przeprowadzona przez inspektora nadzoru budowlanego kontrola potwierdziła zgodność wykonanego obiektu z pozwoleniem na budowę, zaś w dniu 2 lipca 2007 r. wydano pozwolenie na użytkowanie tego budynku. Z powyższego Spółka wywiodła, że użytkowanie obiektu przed uzyskaniem powyższej decyzji nie spowodowało żadnego zagrożenia. Strona podkreśliła ponadto, że pomieszczenia użytkowane były przez najemcę bez wiedzy i zgody inwestora. Przed przystąpieniem do użytkowania obie firmy czyniły przygotowania do uruchomienia działalności. Spółka wyraziła zgodę na przystąpienie do wystroju wnętrza, ustawienie mebli i sprzętu oraz wniesienie i uporządkowanie dokumentacji, nie posiadała natomiast wiedzy o faktycznym użytkowaniu obiektu przez najemcę. Wobec czego nie ponosi winy za zaistniałą sytuację i nie powinna także ponosić odpowiedzialności za działania osób trzecich. Wymierzona kara jest wyjątkowo dotkliwa i niewspółmierna do stopnia naruszenia obowiązków przez inwestora. Zasadność zaskarżenia oraz dotkliwość kary uzasadniają, w ocenie Spółki, wstrzymanie wykonania postanowienia. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że w stanie faktycznym sprawy naruszony został art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż w dacie obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego firma A użytkowała określoną powierzchnię tego obiektu bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wymierzył karę w prawidłowej wysokości. Wyjaśnił również, iż że podmiotem zobowiązanym jest wyłącznie inwestor, gdyż to on jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Bez znaczenia w sprawie jest wydanie w dniu 2 lipca 2007 r. pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się natomiast do wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej organ odwoławczy wywiódł, że właściwym w tej sprawie jest Wojewoda, który jest organem egzekucyjnym. W złożonej skardze pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które w jego ocenie miały wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.: 1) art. 7 i art. 77 Kpa w związku z art. 140 Kpa poprzez błędne ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, poprzez przyjęcie, że to skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy do tego nie doszło oraz poprzez wydanie postanowienia wobec skarżącej, podczas gdy podmiotem odpowiedzialnym za ewentualne naruszenie Prawa budowlanego jest firma A, która bez wiedzy i zgody wynajmującego podjęła czynności ocenione jako przystąpienie do użytkowania; 2) art. 124 § 2 Kpa w związku z art. 144 Kpa w związku z art. 140 Kpa przez brak ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu; 3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa przez bezkrytyczne przyjęcie za właściwe postanowienia organu pierwszej instancji i powielenie jego stanowiska w sprawie mimo istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu. Pełnomocnik zarzucił organowi odwoławczemu zaniechanie dokonania ustaleń czy skarżąca wiedziała i wyrażała zgodę na podjęcie przez najemcę czynności, które według organu nadzoru budowlanego stanowiły użytkowanie trzech pomieszczeń na pierwszym piętrze budynku. Organ odwoławczy nie podjął żadnych ustaleń w zakresie umowy najmu wiążącej skarżącą z firmą A. Nie ustalono czy skarżąca zezwoliła najemcy na użytkowanie pomieszczeń w najmowanym budynku ani daty przekazania budynku najemcy do użytkowania. Skarżąca nie przystąpiła do użytkowania budynku i nie miała wiedzy o czynnościach najemcy, na które nie miała również wpływu. Wobec powyższego podmiotem czynu karalnego określonego w art. 57 ust. 7 Praw budowlanego nie jest skarżąca. W skardze zakwestionowano również prawidłowość oceny działań skarżącej jako użytkowania przedmiotowego budynku. Wykańczanie wnętrza i wniesienie kilku szaf, w ocenie pełnomocnika, nie może być uznane za użytkowanie w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Zarzucono ponadto organowi odwoławczemu, iż wbrew swojemu obowiązkowi nie odniósł się do argumentacji, zarzutów i wniosków zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.)- dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zasadność nałożenia na skarżącą kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku administracyjnego położonego w "[...]". Przypomnieć należy, że Prawo budowlane reguluje całość procesu budowy. Zakres przedmiotowy tego procesu obejmuje szereg prawnie określonych i opartych na zasadach wiedzy technicznej działań i czynności natury techniczno- budowlanej, których konieczność inicjowania i przeprowadzania wynika z projektowania, budowy (w tym oddanie obiektu do użytku), utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Potrzeba prawnej regulacji tych działań i czynności podyktowana jest koniecznością zapewnienia ochrony nie tylko interesów inwestora, ale także wartości, uzasadnionych interesem publicznym. Z tych też względów ustawodawca określił w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego. Jednym z uczestników procesu budowlanego jest inwestor. Do jego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy, w tym między innymi odbiór robót budowlanych i zgłoszenie obiektu budowlanego do użytkowania (art. 18 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), a następnie oddanie zrealizowanego obiektu budowlanego do użytkowania właścicielowi lub zarządcy (art. 60 Prawa budowlanego), o ile sam nie jest właścicielem obiektu. Obowiązki związane z zakończeniem budowy uregulowane zostały m.in. w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowanego. Podstawową formą prawnej reglamentacji przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54). Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 55, który nakłada na inwestorów określonych w hipotezie tego przepisu obiektów budowlanych obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie. Podkreślić należy, że kwestia wymogu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie podlega uznaniu organu nadzoru budowlanego, podstawą nałożenia tego obowiązku jest powołany wyżej przepis. Z jego treści wynika, że obowiązek ten dotyczy trzech sytuacji: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Należy również podnieść, że ustawodawca w art. 55 Prawa budowlanego mówi o ostatecznej decyzji, zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie musi być wydana jeszcze przed przystąpieniem do użytkowania. Jednocześnie w art. 57 ust. 7 tej ustawy ustanowiono sankcję za nieprzestrzeganie tego obowiązku, przewidując, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca wybudowała budynek administracyjno – biurowy. Obiekt ten zalicza się do kategorii XVI obiektów budowlanych – "budynki biurowe i konferencyjne". Wobec czego przed przystąpieniem do jego użytkowania Spółka obowiązana była uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca Spółka miała tego świadomość. Wniosek w tej sprawie, datowany jest na dzień 2 stycznia 2007 r., złożony jednak został do organu pierwszej instancji w dniu 13 czerwca 2007 r. Obligowało to Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a Prawa budowlanego, na mocy art. 57 ust. 6 tej ustawy. W toku przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2007 r. kontroli organ pierwszej instancji ustalił m.in., iż na pierwszym piętrze budynku trzy pomieszczenia są użytkowane przez najemcę. Wobec braku definicji ustawowej użytkowania, należy przyjąć, iż użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06). Fakt częściowego użytkowania budynku przez najemcę potwierdziła prokurent Spółki, która była obecna podczas kontroli i złożyła stosowne oświadczenie, znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej. Oświadczyła ona także, iż oprócz pomieszczeń na pierwszym piętrze, użytkowanych przez najemcę, użytkowany jest hol na parterze budynku. Sytuacja ta, w ocenie organów nadzoru budowlanego, stanowiła podstawę faktyczną do wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowi on, iż w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wbrew stanowisku pełnomocnika prawidłowo organy obu instancji zastosowały w stosunku do skarżącej cytowany przepis. Bez znaczenia prawnego jest bowiem podnoszona w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego okoliczność, iż to nie skarżąca lecz najemca użytkował przedmiotowy budynek. Posługiwanie się w przepisach Prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie - na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego - kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje ten obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Taki podmiot nie jest władny użytkować obiekt budowlany zgodnie z wymogami stawianymi przez art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 440/06, Wspólnota 2007/39/44). Wobec powyższego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie treści umowy najmu i daty przekazania przedmiotowego budynku najemcy. Ustalenia w powyższym zakresie pozostawałyby bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Jak to już wyżej wskazano, to skarżąca była odpowiedzialna za przeprowadzenie procesu budowy przedmiotowego budynku zgodnie z obowiązującym prawem, w tym za zgłoszenie go do użytkowania. W konsekwencji to ona ponosi odpowiedzialność za nielegalne rozpoczęcie użytkowania tego budynku. Wyjaśnić należy, że z woli ustawodawcy bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia winy skarżącej i fakt, iż budynek w dacie obowiązkowej kontroli spełniał wszelkie wymogi niezbędne do wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Okoliczności te nie wpływają także na wysokość wymierzonej kary. Sąd przyznaje, iż kwota 60.000 zł jest bardzo wysoka, jednakże podkreślić należy, iż obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnej możliwości miarkowania tej kary. Przepis art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do powołanej wyżej ustawy, mają wpływ na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Metoda zapobiegania nielegalnemu przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, bez uprzedniego umożliwienia właściwym organom skontrolowania jego stanu technicznego i spełnienia wymogów Prawa budowlanego, jest surowa i nacechowana automatyzmem, lecz nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego był podany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że w zakresie, w jakim stanowi on podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2). Z powyższych względów nie jest również zasadny zarzut skargi dotyczący zaniechania przez organ odwoławczy oceny postanowienia organu pierwszej instancji z punktu widzenia celowości i słuszności wymierzenia kary. Konstrukcja przepisu regulującego przesłanki i tryb nakładania kary za nielegalne podjęcie użytkowania obiektu budowlanego powoduje, że wykluczona jest możliwość uznaniowego nakładania tej kary, co pozwoliłoby organowi nadzoru budowlanego uwzględnić przy jej wymierzaniu takie okoliczności, jak stopień zawinienia czy dolegliwość kary dla sprawcy. Sąd nie stwierdził zatem przez organy orzekające naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednak należy, że błędnie organ odwoławczy uznał się niewłaściwym w sprawie z wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 28 czerwca 2007 r. W kwestii wykonalności postanowienia wydanego w trybie art. 59g ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zastosowanie znajdują ogólne postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za stosowne (art. 143 Kpa). Przepis art. 143 Kpa wyraźnie wiąże kompetencję do wstrzymania wykonania postanowienia z organem, który je wydał. Do zmiany Prawa budowlanego - ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) - wstrzymanie wynikało wprost z przepisów tej ustawy (art. 59g ust. 2). W obecnym stanie prawnym postanowienie wydawane jest przez organ nadzoru budowlanego, który jest organem właściwym w rozumieniu art. 59g ust. 6. Ponadto wstrzymanie wykonania postanowienia powoduje, że nie może być ono wykonane, tj. nie może być wszczęte postępowanie egzekucyjne, a toczące się ulega zawieszeniu (art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Niemniej jednak uchybienie powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (postanowienia). Uchylenie zaskarżonego postanowienia nie wpłynęłoby na zmianę jego treści. Udzielenie ochrony tymczasowej jest niezależne od merytorycznej oceny sprawy. Ponadto Sąd wskazuje, iż jest mu znane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 r. o sygn. akt II OSK 568/06, którym przedstawiono Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne: czy art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustalający podstawę naliczania wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 w zakresie w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz czy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zakresie w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 stanowiącą dziesięciokrotność kary o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest zgodny z art. 2 w zakresie w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd rozważył, czy powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu może mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do regulacji zawartej w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa sąd może z urzędu zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Dla oceny legalności kontrolowanego aktu administracyjnego decydujące znaczenie ma bowiem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego podjęcia. Organ orzekający w sprawie stosował prawo obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i dokonał właściwej jego subsumcji do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny korzystnego dla spółki orzeczenia, będzie ona miała otwartą możliwość wzruszenia rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ppsa, skargę należało oddalić.